V SA/Wa 225/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na informację Centrum Unijnych Projektów Transportowych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu z dnia [...] grudnia 2019 r. bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; 2. zasądza od Centrum Unijnych Projektów Transportowych na rzecz Gminy Miasta T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] (dalej: "Gmina", "Strona", "Wnioskodawca", "Beneficjent", "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Centrum Unijnych Projektów Transportowych (dalej: "CUPT", "organ") z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Z przedstawionych tut. Sądowi akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na ogłoszony przez organ konkurs nr ..., Skarżąca przedłożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: [...]. W wyniku przeprowadzonej przez organ weryfikacji pismem z 21 listopada 2019 r. znak: [...]; [...] poinformowano, że przedłożony projekt nie spełnił kryterium merytorycznego II stopnia nr 2 pn.: "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej". Z tego też względu projekt został oceniony negatywnie. Dodatkowo CUPT wskazał, że projekt Skarżącej nie uzyskał maksymalnej liczby punktów w szeregu kryteriów (kryterium nr 1-3, nr 6, nr 8 oraz nr 9) oceny merytorycznej I stopnia. Od informacji o wynikach oceny projektu Skarżąca wywiodła protest, w którym kwestionowała zarówno negatywną ocenę projektu, jak i zasadność liczby przyznanych punktów. Protest został podpisany przez Zastępcę Prezydenta Miasta [...] - [...]. Pismem z 17 grudnia 2019 r., organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia protestu, poprzez załączenie oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie do reprezentacji Skarżącej. W odpowiedzi Skarżąca przedłożyła pismo z 30 grudnia 2019 r. podpisane przez [...] - Zastępcę Prezydenta Miasta [...], do którego załączyła pełnomocnictwo z 21 sierpnia 2015 r. Organ pismem z 7 stycznia 2020 r. [...]; [...] poinformował Skarżącą, iż na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2018 poz. 1431 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", pozostawia bez rozpatrzenia przedłożony przez nią protest. Jako uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, iż przedłożone przez Skarżącą pełnomocnictwo z 21 sierpnia 2015 r. nie zawierało upoważnienia dla [...] do reprezentowania Skarżącej na etapie procedury odwoławczej. W ocenie CUPT w złożonym pełnomocnictwie zostały wskazane czynności, do których dokument ten stanowi umocowanie, w § 1 pkt 5 zawarte jest wyłącznie umocowanie do złożenia wniosku o dofinasowanie oraz do zawarcia i zmiany umów związanych z dofinansowaniem. Złożenie protestu, co podkreślił organ stanowi odrębną czynność od złożenia wniosku o dofinansowanie czy podpisania umowy o dofinasowanie, zatem ze wskazanego punktu nie wynika umocowanie do złożenia protestu. Umocowanie to nie wynika też z innych postanowień pełnomocnictwa. Z tego też względu CUPT uznał, że przedłożony protest nie spełniał wymogów formalnych, a tym samym w oparciu o treść art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, winien pozostać bez rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie beneficjent wniósł o uznanie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowiska na lata 2014-2020 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu pn.: "Porozumienie w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020" zawarte w Warszawie w dniu 25 listopada 2014 r. pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a Centrum Unijnych Projektów Transportowych na okoliczność zakresu kompetencji przysługujących organowi w ramach systemu realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 54 i 55 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że CUPT było organem właściwym do rozpatrzenia protestu w zakresie warunków formalnych tego środka zaskarżenia, 2) art. 60 ustawy wdrożeniowej, polegające na udziale w rozpatrywaniu protestu osoby, która była zaangażowana w ocenę projektu, co podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, 3) art. 95 § 1 i art. 96 w zw. z art. 65 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019, poz. 1145), dalej: "K.c.", poprzez uznanie, że pełnomocnictwo dla [...] nie upoważniało go do podpisania protestu, a tym samym odmowę uznania prawa Wiceprezydenta Miasta [...] do reprezentowania Gminy Miasta [...]. Skarżąca podniosła, że CUPT nie posiada ogólnej kompetencji do rozpatrywania protestu, gdyż to instytucja zarządzająca dla programu operacyjnego infrastruktura i środowisko na lata 2014-2020, tj. w sprawie niniejszej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego posiada takie uprawnienia. Również z treści porozumienia zawartego pomiędzy ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego, a Centrum Unijnych Projektów Transportowych wynika, że organowi nie zostało powierzone zadanie związane z rozpatrywaniem protestów pod względem warunków formalnych. Ponadto zdaniem Skarżącej w rozpatrywaniu protestu uczestniczyła osoba, która była zaangażowana w ocenę projektu. Zarówno informacja o wynikach oceny projektu, jak i pisma kierowane do Skarżącej na etapie procedury odwoławczej zostały podpisane przez [...] - p.o. Dyrektora CUPT. Stąd jak ocenił autor skargi, fakt podpisania przez [...] informacji o wyniku oceny projektu wykluczył ją z możliwości uczestniczenia w jakichkolwiek czynnościach na etapie procedury odwoławczej. W odpowiedzi na skargę z 21 lutego 2020 r. organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie pozostawienie skargi bez rozpatrzenia lub jej oddalenie. W trakcie rozprawy w dniu 3 marca 2020 r. pełnomocnik Strony skarżącej poinformował, że [...] – Prezydent Miasta [...] w dacie sporządzania protestu przebywał na urlopie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawach stanu faktycznego. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 ustawy. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. Z powołanym zapisem koresponduje ust. 3 nakładający na właściwą instytucję powinność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia protestu, niespełniającego wymogów formalnych, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przy czym uzupełnienie protestu, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa min. w ust. 2 pkt 6. Wskazać należy, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Skarżąca w toku postępowania przed organem przedłożyła pełnomocnictwo dla Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta [...] – [...], które pozwalało na skuteczne wniesienie protestu. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają oprócz wspomnianych przepisów ustawy wdrożeniowej, także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, stosowne przepisy ustrojowe dotyczące Skarżącego oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Z treści istotnego w tym zakresie dla sprawy dokumentu przedłożonego w wyniku uzupełnienia protestu, tj. pełnomocnictwa z 21 sierpnia 2015 r. wynika, że obejmuje ono w § 1 pkt 5 umocowanie Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta [...] - [...] " (...) do składania w imieniu Gminy Miasta [...] wniosków aplikacyjnych o dofinansowanie ze środków zewnętrznych oraz zawieranie lub zmianę umów związanych z tym dofinansowaniem, z prawem do udzielania dalszych pełnomocnictw w tym zakresie". Należy wskazać, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną, do której odnoszą się przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 96 K.c. stanowi, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Stosownie natomiast do art. 65 § 1 K.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Z kolei zgodnie z art. 65¹ K.c. przepisy o oświadczeniu woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń. Zatem ocena treści pełnomocnictwa przedłożonego przez Skarżącą w następstwie uzupełnienia protestu powinna uwzględniać nie tylko wyżej cytowane przepisy, ale przede wszystkim jego literalne brzmienie. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono umocowanie do składania w imieniu Gminy Miasta [...] wniosków aplikacyjnych o dofinansowanie ze środków zewnętrznych oraz zawieranie lub zmiana umów związanych z tym dofinansowaniem. Zatem w istocie rzeczy obejmuje ono swoim zakresem podejmowanie przez pełnomocnika wszelkich działań związanych z ubieganiem się o dofinansowanie z funduszy unijnych. W ocenie Sądu celem ww. postanowienia nie było bowiem zawężenie zakresu pełnomocnictwa jedynie do czynności związanych z samym złożeniem wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniem/zmianą umowy o dofinansowanie, lecz objęcie zakresem pełnomocnictwa całego zakresu zdarzeń jakie mogą zaistnieć od momentu ubiegania się o wsparcie do momentu jego sfinalizowania. Przy takiej prawidłowej interpretacji ww. postanowienia nie ulega wątpliwości, że obejmuje ono swoim zakresem także upoważnienie do złożenia protestu od negatywnej oceny projektu. Pełnomocnictwo to ma zatem charakter ogólny i zdaniem Sądu nie wyklucza możliwości złożenia przez osobę w nim wskazaną m.in. protestu (w imieniu Strony) na etapie sprawy, który stał się niezbędny wobec negatywnej oceny projektu przekazanej Skarżącej w piśmie z 21 listopada 2019 r. Wobec powyższego w ocenie Sądu wniesienie protestu w niniejszej sprawie przez Wiceprezydenta Miasta [...] [...] w imieniu Skarżącej na mocy pełnomocnictwa z 21 sierpnia 2015 r. należy uznać za prawidłowe. Dodać należy, że umocowanie Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta [...] - [...] do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...] – [...] wynika również ze Statutu Gminy Miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 1999 r. na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 3, art. 5a, art. 11b ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a ust. 5, art. 22, art. 23 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Z § 40 Statutu wynika, że w czasie niemożności pełnienia przez Prezydenta obowiązków, spowodowanej w szczególności chorobą, urlopem, wyjazdem służbowym poza granice gminy, zastępuje go wyznaczony przez niego Zastępca Prezydenta. Do Zastępcy Prezydenta zastępującego Prezydenta stosuje się przepisy dotyczące Prezydenta. Prezydent kieruje bieżącymi sprawami Miasta [...] oraz reprezentuje je na zewnątrz (§ 47 Statutu). W konsekwencji powyższych ustaleń faktycznych nie można uznać, że Skarżąca nie spełniła warunków wniesienia protestu na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Złożone pełnomocnictwo z 21 sierpnia 2015 r. upoważnia do podjęcia czynności nierozerwalnie związanych z aplikowaniem o udzielenie funduszy unijnych. Organ rozpatrując protest nie uwzględnił pełnomocnictwa, przedstawionego przez Skarżącą. Taka analiza pozostaje w opozycji do wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W wyroku z 1 lutego 2017 r. sygn. akt: V SA/Wa 3226/16 WSA w Warszawie wskazał, że ocena treści pełnomocnictwa powinna uwzględniać wszystkie zapisy w nim zawarte oraz zapisy dotyczące zakresu działania (...) wynikające ze statutu jednostki, oraz powinna uwzględniać cywilnoprawne zasady interpretacji oświadczenia woli mocodawcy, gdzie istotny jest zamiar i cel dokonanej czynności prawnej. Ponadto umocowanie Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta [...] - [...] do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...] – [...] wynika również ze Statutu Gminy Miasta [...]. Ma rację Strona skarżąca, że odmowa uznania prawa Wiceprezydenta Miasta [...] do reprezentowania Skarżącej stanowi brak uwzględnienia specyfiki funkcjonowania Skarżącej obowiązków i uprawień, które wynikają z ustawy, istoty funkcjonowania oraz okoliczności faktycznych, które wynikają ze stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu brak było zatem podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających pozostawienie protestu Skarżącej bez rozpatrzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego legalności działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej przez CUPT, tj. wezwania z 17 grudnia 2019 r. do uzupełnienia braków formalnych protestu i możliwości oceny spełnienia warunków formalnych wniesionego protestu, należy wskazać, że stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy wdrożeniowej, regulamin konkursu określa środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia. Z § 6 Regulaminu konkursu nr POliŚ.6.1/18 wynika, że w przypadku negatywnej oceny projektu, wnioskodawcy przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Protest jest wnoszony do IZ za pośrednictwem Instytucji Organizującej Konkurs (tutaj: CUPT). Zaś w przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, lub zawierającego oczywiste omyłki, IOK (tutaj: CUPT) wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Stąd organem właściwym do oceny spełnienia wymogów formalnych protestu, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, pozostaje CUPT. W ocenie Sądu nie pozostaje to w sprzeczności z zawartym w dniu 25 listopada 2014 r. "Porozumieniem w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020" pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a CUPT, na okoliczność zakresu kompetencji przysługujących organowi w ramach systemu realizacji ww. Programu. Sąd stwierdza również, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej, polegający na udziale w rozpatrywaniu protestu p.o. Dyrektora CUPT [...], która była zaangażowana w ocenę projektu. Zgodnie z art. 60 ww. ustawy, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z § 3 ust. 1 Statutu Centrum Unijnych Projektów Transportowych (załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Transportu z dnia 29 marca 2007 r. (Dz. Urz. MT Nr 3, poz. 8), działalnością CUPT kieruje Dyrektor, który reprezentuje CUPT na zewnątrz. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę uznaje, że z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję Dyrektor CUPT nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 K.p.a. regulującym wyłączenie pracowników organu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić okoliczności wynikające z analizy prawnej i faktycznej, które zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej przyznając Skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.