V SA/Wa 2251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek; - oddala skargę - J. Z. jest zobowiązany do zapłaty na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "ZUS") z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych kwoty 8.115,99 zł oraz kwoty 5.937,50 zł z tytułu odsetek od zaległych składek. W dniu 28 grudnia 2005 r. J. Z. złożył do ZUS Oddział w C. wniosek o umorzenie odsetek od swoich zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż jego obecna sytuacja jest trudna, bowiem z uwagi na trudności na rynku zbytu oraz zaległości wobec ZUS zmuszony został do zlikwidowania działalności gospodarczej. Wskazał, że wraz z żoną osiąga dochody niewiele przekraczające minimum socjalne, które pozwalają na zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych. Ponadto powołał także, iż stan jego zdrowia wymaga ponoszenia kosztów leczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia ww. odsetek od zaległych składek. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1182/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. z uwagi na wydanie decyzji w pierwszej instancji przez osobę nieupoważnioną do wydania decyzji w imieniu organu, oraz utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji nieważnej. Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 271/06 uchylił ww. wyrok z dnia 3 lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie podzielając stanowiska wyrażonego przez sąd orzekający w pierwszej instancji odnośnie braku upoważnienia do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie skargę płatnika składek na ww. decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie umorzenia odsetek od zaległych składek, wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1223/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2006 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż nie podziela poglądu prezentowanego przez orzekające w sprawie organy administracyjne, że z treści przepisu art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – zwanej dalej: "u.s.u.s.", wynika zakaz umarzania samych odsetek, dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s. opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Rozpoznając ponownie wniosek z dnia 28 grudnia 2005 r. ZUS pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. zwrócił się do wnioskodawcy o jego uzupełnienie oraz złożenie szeregu wskazanych w piśmie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 5 lutego 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy uzupełnił wniosek z dnia 28 grudnia 2005 r. przedkładając wypełnione druki przesłane przez ZUS, oraz szereg wymienionych w piśmie dokumentów obrazujących sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne stanowiące kwotę 5.937,50 zł. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniono, że na podstawie art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazano także, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Zdaniem organu wymagane przesłanki umorzenia nie zostały spełnione. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona powołała się na złożone w sprawie dokumenty potwierdzające trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz zły stan zdrowia. Przedstawione we wniosku argumenty w ocenie strony są wystarczające do wydania pozytywnej decyzji w sprawie umorzenia odsetek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...]utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na brak stwierdzenia w sprawie całkowitej nieściągalności, a także na brak podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., strona wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę art. 28 u.s.u.s., § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) – zwanego dalej: "rozporządzeniem", oraz art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.". Uzasadniając złożoną skargę skarżący powołał się na bardzo niskie dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia, brak jakiekolwiek majątku oraz zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcia dodatkowego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (jak również odsetki od tych należności) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony przyjęto, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego rodziny nie przemawia za umorzeniem należności. Jak bowiem wynika z akt przedmiotowej sprawy, spłata zadłużenia nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazać tutaj należy, iż skarżący jest zatrudniony na pełny etat z wynagrodzeniem 1200 zł brutto, natomiast żona płatnika jest zarejestrowana w Państwowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 299,26 zł i są regulowane terminowo. Skarżący nie posiada innych zobowiązań obciążających budżet domowy. Jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji 1990. Mając na uwadze posiadany przez skarżącego majątek, osiągane dochody, oraz zamiar spłaty zadłużenia głównego, zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, iż istnieje możliwość uregulowania całości zadłużenia w dłuższym okresie czasu (tj. w odpowiednio dopasowanym układzie ratalnym). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów zawartych w skardze dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego (tj. braku nieściągalności) wskazać należy, iż zdaniem Sądu zarzuty te są nieuzasadnione. Organ II instancji mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego oraz zasadę równości wierzycieli względem zobowiązanych, słusznie dokonał ww. oceny ogólnej sytuacji skarżącego. Powołać tutaj należy tezę zawartą w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1688/06 (LEX nr 265483), zgodnie z którą; "Nie można przy ocenie sytuacji osoby wnioskującej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne sprowadzać rozważań tylko do prostego zestawienia istniejących w danym momencie dochodów na członka rodziny, gdyż istotny jest też ogólny poziom zamożności danej rodziny obrazujący funkcjonowanie jej w życiu społecznym". Teza powyższa, którą tut. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, wyznacza pewne obiektywne kryteria, którymi winien kierować się organ dokonując oceny wniosku o umorzenie zaległych składek. Zdaniem Sądu w pełni uzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż zamiar spłaty zobowiązania głównego, stały dochód, oraz ustalony ogólny poziom życia skarżącego (codzienne eksploatowanie własnego pojazdu, stałe łącze internetowe [...], dobry zawód umożliwiający uzyskiwanie większych dochodów) pozwalają stwierdzić, że skarżący jest w stanie wygospodarować w swoim budżecie domowym środki finansowe na regulowanie odpowiednio dopasowanych rat. Zdaniem Sądu analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącego znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zatem Prezes ZUS słusznie przyjął, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi Strony i jego rodziny. Skarżący, będący osobą czynną zawodowo, również nie wykazał, aby dokumentowana w postępowaniu choroba jego i członków rodziny pozbawiała go uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tej sytuacji stwierdzić należy, że ustalenia i wnioski, jakie poczyniono przy wydawaniu decyzji mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1- 3a u. s.u.s. i ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. Dodatkowo wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.