V SA/Wa 226/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Samorządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Gmina [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Gmina") ubiegała się o przyznanie pomocy w wysokości 941.368 zł dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" i działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pomoc ta miała być przeznaczona na przebudowę dróg gminnych nr [...] G. i nr [...] S. Rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorząd Województwa [...] (dalej jako: "organ"), działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018 r. poz. 627, dalej jako "ustawa"), odmówił przyznania pomocy na realizację ww. operacji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1414 poz. 1755 z późn. zm.) – dalej jako "rozporządzenie" pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 8 punktów. Operacja zgłoszona przez Skarżącą uzyskała natomiast 4 punkty. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła o jego uchylenie powołując się na zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy oraz § 11 ust. 9 rozporządzenia poprzez błędną ocenę złożonego wniosku w zakresie łącznej ilości przyznanych punktów w ilości 4, gdy faktycznie ta liczba powinna wynosić co najmniej 9 punktów poprzez: 1. brak przyznania punktów za kryterium "Odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio", gdy faktycznie organ powinien przyznać 3 punkty, bo oba wnioskowane w operacji odcinki dróg gminnych łączą się bezpośrednio z odcinkami dróg powiatowych – droga S. z drogą powiatową nr [...] S., a droga G. z drogą powiatową nr [...] K.; 2. brak przyznania punktów za kryterium "W wyniku operacji droga gruntowa stanie się drogą twardą w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym", gdy faktycznie organ powinien przyznać 2 punkty, gdyż odcinki dróg objęte operacją są drogami gruntowymi w rozumieniu ustawy, posiadają istniejącą nawierzchnię z kruszywa naturalnego (żwirowo-piaskowe). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wniesiona skarga oparta została na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poddającym jurysdykcji sądów administracyjnych sprawy skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że tryb i warunki przyznania pomocy finansowej w zakresie działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" w ramach PROW na lata 2014-2020, objętego poddziałaniem "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" określają przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Z kolei na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy, w takim przypadku, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek Gminy dotyczył działania określonego w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, tj. wsparcia inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Dodać jeszcze należy, że zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 8 punktów. Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania, Sąd miał na uwadze uregulowania, jakie w tym zakresie zostały określone w art. 34 ustawy, w szczególności w ust. 2, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Sąd uwzględnił zatem w związku z treścią art. 27 ust. 1 ustawy, że w postępowaniu o przyznanie pomocy, organ przed którym toczy się to postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także, że przepisów art. 79a oraz 81 k.p.a. nie stosuje się. Uwzględnić należało również i to, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie więc do powołanych przepisów należało mieć na uwadze, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją zasadnicze odmienności w porównaniu ze "zwykłym" postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nadto ustawodawca przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. W konsekwencji uwzględniając zasadę praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zatem podejmowanie działań zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez prawidłowe przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia kryteriów wyboru w wynikających z § 11 ww. rozporządzenia. Dodać też należy, że z przepisów powołanego rozporządzenia (§ 7 ust. 2 w zw. z § 11a ust. 3) wynika, że w pierwszym etapie kontrola prawidłowości złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma wyłącznie charakter formalny i jest dokonywana wyłącznie na podstawie treści wniosku i załączonych do niego załączników. Organ na tym etapie nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy spełnione są kryteria wyboru wniosku. Czynności sprawdzające organu ograniczają się wyłącznie do zweryfikowania tego, czy wniosek zawiera wszystkie wymagane w danym postępowaniu dane i dokumenty. Podkreślić przy tym należy, że organ nie ma kompetencji do wzywania wnioskodawcy do usunięcia braków we wniosku (w związku z uchyleniem z dniem [...] marca 2018 r. § 10 ust. 2 rozporządzenia, który zobowiązywał organ do wezwania wnioskodawcy do usunięcia takich braków). Zatem, jeśli organ stwierdzi braki we wniosku, np. brak danych niezbędnych do ustalenia spełnienia kryterium, to nie przyznaje punktów za dane kryterium. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć należy, że Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operację mającą na celu przebudowę dróg gminnych nr [...] G. i nr [...] S. Jak natomiast wynika ze skargi, spór dotyczy oceny kryteriów określonych w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia "odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji (...)" i w § 11 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia "w wyniku realizacji operacji droga gruntowa stanie się drogą twardą w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym (...)". Zdaniem Skarżącej kryteria te zostały w niniejszej sprawie spełnione i organ powinien przyznać z tego tytułu odpowiednio 3 i 2 punkty. W ocenie Sądu ze stanowiskiem Skarżącej nie sposób się zgodzić. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego PROW na lata 2014-2020. Zgodnie z sekcją III pkt 6.4 tej instrukcji odnoszącym się do sekcji III pkt 6.4 wniosku, "odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Należy podać nr drogi (o wyższej kategorii), z którą łączy się droga realizowana w ramach operacji objętej wnioskiem. Jeżeli droga łączy się z drogą o tej samej lub niższej kategorii należy wpisać znak " – ". Pomimo tej jednoznacznej instrukcji, dodatkowo powtórzonej częściowo w sekcji III pkt 6.4 wniosku, Skarżąca nie podała numeru drogi (dróg) wyższej kategorii, lecz postawiła jedynie znak "X". Poza tym do wniosku Gmina nie dołączyła żadnych załączników graficznych (szkiców, rysunków, map) obrazujących przebieg objętych operacją dróg i sposób ich połączenia z drogami wyższej kategorii. Zaznaczyć przy tym należy, że w Lp. 15 sekcji VI Wniosku "Informacja o załącznikach" wyszczególniono załączniki w postaci map lub szkiców sytuacyjnych oraz rysunków charakterystycznych dotyczących umiejscowienia operacji. Dodać też trzeba, że w instrukcji wypełniania wniosku wyczerpująco wymieniono jakie załączniki potwierdzą prawidłowo sposób łączenia się z drogą wyższej kategorii. Wskazano tam bowiem, że w celu potwierdzenia spełnienia ww. kryterium należy załączyć do wniosku kopię mapy z numerami dróg albo kopię uchwały rady powiatu/sejmiku województwa w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych/wojewódzkich lub wydruk ze strony internetowej z wykazem dróg powiatowych/wojewódzkich/krajowych. Jak wskazano powyżej, Skarżąca nie dołączyła do wniosku żadnych tego rodzaju dokumentów. W tej sytuacji organ – skoro nie istniał obowiązek wezwania Gminy do usunięcia tych braków i nie wiązała go zasada prawdy obiektywnej – zobowiązany był do stwierdzenia, że Gmina nie spełniła kryterium określonego w § 11 pkt 6 rozporządzenia. Analogicznie należało ocenić zarzut dotyczący kryterium określonego w § 11 ust. 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia. Również bowiem w przypadku tego kryterium Skarżąca nie wskazała we wniosku ani w dołączonych do niego załącznikach informacji pozwalających na jego ocenę. We wniosku wskazała jedynie, że jedna z dróg objętych operacją jest drogą o nawierzchni żwirowej. Jednocześnie Gmina nie wyjaśniła, jaka nawierzchnia miałaby być położona w wyniku realizacji operacji. Wskazać należy, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy powinna szczegółowo zapoznać się z zasadami przyznawania pomocy, a także z instrukcją wypełniania wniosku. Przystępując do konkursu powinna sporządzić wniosek o dofinansowanie w sposób staranny i odpowiadający obowiązującym przepisom prawa, a także zgodnie z założeniami programu operacyjnego uwzględniającego kryteria oceny. Staranność ta powinna mieć również wyraz w skompletowaniu i przedstawieniu załączników do wniosku w sposób wykazujący fakt spełnienia kryteriów określonych dla operacji objętej wnioskiem. Skarżąca powinna zadbać o to tym bardziej, że jak już wskazano powyżej, organ nie był zobowiązany do usunięcia braków we wniosku. Dodać trzeba, że powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że wnioskodawca, przystępując do konkursu, winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie (por. wyrok NSA 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 896/17; wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt. II GSK 60/17). Końcowo podkreślić należy, że dokonując oceny wniosku Gminy według obowiązujących kryteriów wyboru, organ nie naruszył przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej oceny planowana operacja uzyskała łączną liczbę punktów wynoszącą 4, co wobec minimalnego progu punktowego określonego w § 11 ust. 9 rozporządzenia musiało skutkować odmową przyznania Skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej. Strona nie kwestionowała punktacji przyznanej za pozostałe kryteria, niemniej jednak liczba uzyskanych punktów została zweryfikowana przez Sąd, który nie dostrzegł wadliwości w tym zakresie, jak również nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku Strony organ trafnie zweryfikował złożony wniosek, ograniczając się wyłącznie do oceny spełnienia kryteriów na podstawie wniosku i załączonych do niego dokumentów. Mając powyższe na uwadze, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.