V SA/Wa 2264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed WSA w Warszawie jest skarga W. G. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w sprawie przyznania W. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009r. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu 11 maja 2009 r. W. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował do płatności: cztery działki rolne oznaczone literami B, BI, C i Cl, położone na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...], jedenaście działek rolnych oznaczonych literami F, FI, G, Gl, H, HI, I, II, K, L i LI, położonych na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...], trzy działki rolne oznaczone literami Ł, Ł1 i M, położone na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...], jedną działkę rolną oznaczoną literą D, położoną na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...], jedną działkę rolną oznaczoną literą E, położoną na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...], dwie działki rolne oznaczone literami A i Al, położone na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...]. W przedmiotowym wniosku W. G. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej trzynaście działek rolnych o łącznej powierzchni 22,00 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 19,43 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) trzy działki rolne o łącznej powierzchni 0,57 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania W. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w łącznej wysokości 18.366,26 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 11.153,56 zł, z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 6.926,21 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 286,49 zł. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał [...] płatność cukrową w wysokości 1.609,18 zł. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 24 listopada 2009 r. W dniu 24 maja 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, a następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że analiza sprawy wykazała, iż w przypadku działki ewidencyjnej: nr [...]- Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG ustalonej dla każdej działki. Organ stwierdził, że nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni PEG stanowi rażące naruszenie przepisów prawa unijnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., art. 12 ust. 4 i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności. Powyższe naruszenie prawa spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził zatem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2009r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musi być uznana za nieważną, zaś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Od przedmiotowej decyzji W. G. wniósł w dniu 12 lipca 2011 r. odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], albowiem w ocenie Prezesa ARiMR nie zaszły przesłanki do jej uchylenia. Zdaniem Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził jej nieważność. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja z dnia 18 listopada 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając W. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w tym m.in. do powierzchni działki rolnej oznaczonej literą D, położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Organ II instancji podkreślił, że na działce ewidencyjnej Nr [...] W. G. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,27 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,25 ha. Zatem zdaniem organu odwoławczego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji oraz wskazując, że działania organów są sprzeczne z przepisami i naruszają jego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż brak jest możliwości uznania, że powierzchnia użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków jest tożsama z maksymalnym obszarem kwalifikowanym. Ponadto zdaniem oganu niezasadny jest zarzut dotyczący "nierozstrzygnięcia sprawy" przez Prezesa ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie nadzorcze spoczywa obowiązek wykazania, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdzając nieważność decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2009 r. wskazały, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając W. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w tym m.in. do powierzchni działki rolnej oznaczonej literą D, położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Podniesiono, że na działce ewidencyjnej Nr [...] W. G. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,27 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,25 ha Należy stwierdzić, że organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji kwalifikują się do uchylenia. Kolejną kwestią do rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest czy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art.77, art. 78, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada swoja specyfikę. Celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Nie można zapominać, iż stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tak drastycznego wymiaru innego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. Kwestie powyżej przedstawione były już wielokrotnie przedmiotem rozpatrywania przez sądy administracyjne (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1137/10 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 837/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2983/08 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 683/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR skupiła się jedynie na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji II instancji sprowadza się do przytoczenia odpowiednich przepisów i faktów ustalonych przez niego. Uzasadnienie decyzji I instancji również sprowadza się tylko do przytoczenia odpowiednich przepisów, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Takie działanie organów obu instancji prowadzi do obowiązku uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Należy stwierdzić, ze organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje naruszyły prawo ponieważ wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie wadliwe zastosowały przepisy prawa tj. stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. zamiast zbadać czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.