V SA/Wa 2264/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zażalenia; stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi wniesionej przez "[...]" Sp. z o.o. w [...] stało się rozstrzygnięcie organu administracji - Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r., mocą którego organ ten działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa pozostawił bez rozpoznania zażalenie spółki w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosków: o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) i refundacji składek na ubezpieczenia społeczne (Wn-U) za wskazane w nim miesiące. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 4 listopada 2009 r. występująca w imieniu strony ( " [...]" Sp. z o.o. w [...]) G. B. z Biura Usług Księgowych "[...]" w [...] zwróciła się do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o przywrócenie terminu do złożenia wniosków: - o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2008r. Oraz - o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne (Wn-D) za miesiące kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż w wszystkie wnioski zostały przygotowane i wysłane do Biura Funduszu w [...] przed upływem wymaganego terminu ( do dnia 20 każdego miesiąca ) za pośrednictwem poczty listami priorytetowymi, na co nie posiada potwierdzenia, zaś dopiero w listopadzie 2008 r. telefonując do Funduszu dowiedziała się, że dokumenty rejestracyjne nie wpłynęły do PFRON. Wtedy złożyła je ponownie. Mając na uwadze treść powyższego organ wszczął postępowanie wyjaśniające dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku zobowiązując pełnomocnika spółki do przedstawienia stanowiska w sprawie oraz dowodów na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu. W dniu 18 grudnia 2009 r. prowadząca Biuro Usług Księgowych [...] J. N. i pracownik tego biura pełnomocnik spółki G. B. złożyły pismo, w którym wskazały na argumenty przedstawione już uprzednio we wniosku z [...] listopada 2009r. Wyliczono ponadto kwotę wynikającą z przedmiotowych wniosków na sumę 39.204,53 zł. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił pracodawcy "[...]" sp. z o.o. w [...] przywrócenia terminu do złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ( Wn-D) i refundację składek na ubezpieczenia społeczne (Wn-U) za wskazane miesiące roku 2008 r. Fundusz wskazał na treść art. 58 § 1 i 2 Kpa, po czym podkreślił, iż podane przez stronę wyjaśnienia nie potwierdzają, iż spełnia ona przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu. Zaznaczono, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W ocenie organu wątpliwe jest by mogły zaginąć dokumenty za siedem kolejnych miesięcy, wysłane w siedmiu różnych terminach. Wyjaśnienia pełnomocniczki dotyczące długiego oczekiwania na odpowiedź Funduszu organ uznał za niewiarygodne. Jednocześnie wskazał, iż mając na uwadze fakt, że wniosek złożyła osoba upoważniona przez spółkę do sporządzania i wysyłania dokumentów w jej imieniu, to skutki działań podejmowanych przez osobę upoważnioną, obciążają wnioskodawcę. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. B. wnosząc o jego uchylenie, zwróciła się ponownie o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosków. Uzasadniając swoje stanowisko nie zgodziła się z organem I instancji zarzucającym brak uprawdopodobnienia winy strony w niedochowaniu terminu. Podniosła, że przepisy nie nakładają na stronę obowiązku posiadania dowodu nadania przesyłki, a w przypadku braku dowodów nadania pism, jedyną możliwością uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu jest, jej zdaniem oświadczenie strony dokonującej wysyłki. Zażalenie podpisane zostało również przez Jadwigę Nawrot. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał postanowienie, którym pozostawił złożone przez G. B. zażalenie bez rozpoznania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 64 § 2 Kpa. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż do zażalenia nie dołączono pełnomocnictwa dla G. B. i J. N. do występowania w imieniu strony, tj. "[...]" Sp. z o.o. w [...]. Następnie organ podkreślił, iż z uwagi na powyższy brak pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwano stronę do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego G. B. i J. N. do działania w niniejszej sprawie. Jednocześnie pouczono ją, iż niewypełnienie powyższego warunku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie zażalenia bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie strona poinformowała, że pełnomocnictwo zostało przesłane do Funduszu w oryginale. Odnosząc się do powyższego Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że znajdujące się w aktach pełnomocnictwo udzielone G. B. upoważnia ją do działania za stronę jedynie przed Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Z treści tego dokumentu nie wynika natomiast upoważnienie do występowania przed organami administracji państwowej. Zatem z uwagi na nie uzupełnienie zażalenia we wskazanym terminie, należało pozostawić je bez rozpoznania. Na koniec organ stwierdził, że wydane przez niego postanowienie jest ostateczne i pouczył stronę o prawie zaskarżenia go do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. W piśmie nazwanym skargą na powyższe postanowienie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie "[...]" Sp. z o.o. w [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 Kpa poprzez bezzasadne pozostawienie bez rozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że pełnomocnictwo udzielone G. B. do reprezentowania strony w sprawie o wypłatę dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne upoważniało ją do reprezentowania strony przed organami administracji, a w rozumieniu przepisów k.p.a. takimi organami jest zarówno Prezes PFRON, jak i Minister Pracy i Polityki Społecznej. Z tego względu G. B., wbrew twierdzeniom organu, była upoważniona do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji tj. Prezesa PFRON. Pełnomocnictwo to bowiem upoważniało ją do reprezentowania strony w postępowaniu nie tylko w danej instancji ale do zakończenia postępowania administracyjnego. Dopiero ewentualne reprezentowanie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymagałoby odrębnego pełnomocnictwa. Skarżąca zarzuciła również, że pismo wzywające do przedłożenia pełnomocnictwa zostało przez organ odwoławczy sformułowane nieprecyzyjnie. Można z niego, jej zdaniem wnosić, że skoro wezwano nim do złożenia "oryginału pełnomocnictwa", organ jest w posiadaniu jedynie kopii takiego dokumentu. Z tego względu, w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie był uprawniony do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej zwrócił się o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy upoważnia tylko G. B. do działania za stronę jedynie przez Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – zatem do składania wniosków o wypłatę refundacji czy dofinansowania oraz prowadzenia wszelkiej korespondencji w tym zakresie. Minister nie zgodził się również z zarzutem spółki, że wezwanie do uzupełnienia braków było nieprecyzyjne. Wskazał, że z jego treści wynikało, że organ nie dysponuje żadnym pełnomocnictwem od wnoszących zażalenie do występowania za stronę w postępowaniu przed organem odwoławczym . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 sygn. akt V SAB/Wa 2/11 zobowiązał Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania zażalenia "[...]" Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] marca 2010 r. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz złożenia wniosków o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenie społeczne w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych z Sądu. Od powyższego wyroku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej ,,NSA") wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 836/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA podniósł, że wnoszący skargę trafnie wskazał, iż w sprawie nie zachodzi bezczynność organu, jak to przyjął Sąd I instancji. NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma mowy o bezczynności, skoro organ II instancji zobligowany do działania, wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. postanowienie, które podlegało ocenie Sądu I instancji, gdyż było przedmiotem zaskarżenia. Przepisy nie przewidują dobrowolnej zmiany przez Sąd I instancji formy zaskarżenia. NSA podniósł, że Sąd I instancji związany jest przedmiotem zaskarżenia. Sprawa prawidłowości bądź nieprawidłowości jego wydania, to kolejne zagadnienie podlegające ocenie i związane jest z oceną zarzutu objętego art. 32 Kpa w ramach art. 134 Kpa w związku z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o związanie granicami sprawy i objęcie treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 Kpa przewiduje wydanie postanowienia w sytuacji między innymi niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. Zakamycze 2005, s. 773) w wyroku NSA z dnia 21 października 2008 r. II OSK 1268/07. Sąd odwolawczy stwierdził, że ww. przepis nie był oceniany przez Sąd I instancji. Ocenie podlegała bezczynność w ramach pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, błędnie przyjęta jako czynność materialno-techniczna niewymagająca wydania postanowienia. Podkreślił, że forma zakończenia postępowania odwoławczego została określona w wyżej wymienionym przepisie art. 134 Kpa. Ocena zaś braków formalnych w trybie art. 64 Kpa dotyczy wszczynanego postępowania administracyjnego. NSA podkreślił, że w niniejszej sprawie chodzi o toczące się już postępowanie, a więc postępowanie odwoławcze. NSA odniósł się także do kwesti naruszenia art. 32 Kpa poprzez nie wyjaśnienie prze Sąd I instancji kwesti zakresu udzielonego pelnomocnictwa G. B.. NSA podkreślił, że o ile kwestia pełnomocnictwa przed organem I instancji była niewątpliwa, to przed organem II instancji słusznie podniósł kasator, nasuwała wątpliwości i nie można przyjąć, idąc za wywodami Sądu I instancji, że pełnomocnictwo to było prawidłowe. NSA stwierdził, że interpretacja dokonana przez Sąd I instancji dokonała nieuprawnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego pełnomocnictwa. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity) zwana dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 836/11 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej organu. Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka zawarta w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Należy wyjasnić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przesłanką wyrażoną w przepisie art. 156 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowym postępowaniu organ II instancji błędnie zastosował przepisy określone w Dziale II Rozdziału 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postepowania zamiast przepisów zawartych w Rozdziale 10 działu, a więc dotyczące odwołania. Rozdział ten szczegółowo reguluje dopuszczalność odwołania, a więc sposób weryfikacji rozstrzygnięć wydanych w toku instancji oraz jakiego rodzaju rozstrzygnięcia może wydać organ odwoławczy. Przepisy tego rozdziału nie przewidują, że organ odwoławczy może wydać postanowienie o pozostawieniu zażalenia bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2 Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. § 4 Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Organ odwoławczy może jedynie wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 Kpa). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając postanowienie o pozostawieniu złożonego przez G. B. zażalenie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa naruszył przepisy posępowania w sposób rażący. Należy stwierdzić, co podkreślił Naczelny Sąd Adminitracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 836/11, że ocena braków formalnych w trybie art. 64 Kpa dotyczy tylko wszczynanego postępowania administracyjnego. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o toczące się już postępowanie, a więc postępowanie odwoławcze, w którym organ może wydać rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o przepisy Rozdział 10 Działu II Kpa, natomiast przepisy Rozdziału 1 tegoż Działu Kpa nie mogą mieć więc zastosowania w postępowaniu odwoławczym W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł brać pod uwagę zastosowanie art. 134 Kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność przedmiotowego postanowienia.