V SA/Wa 2288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Artur Kot (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zwrot wydatków w ramach dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju) na rzecz M. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku M. M. (dalej: "skarżąca") jako wspólnika zlikwidowanej spółki jawnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r. Przedmiotem tych decyzji było orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności wspólników zlikwidowanej spółki jawnej (Szkoła Języków Obcych [...] Spółka Jawna; dalej "Spółka") za jej zobowiązania wynikające z decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) nakładającej na istniejącą wówczas Spółkę obowiązek zwrotu kwoty 54.321,50 zł wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał przepisy art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa"), a także przepisy art. 108 § 1 oraz art. 115 § 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: "Op") w związku z art. 211 ust. 5 i 6 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej "ufp") w związku z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania w sprawie. 2.1. Minister w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] grudnia 2014 r. orzekł o solidarnej odpowiedzialności M. M. i R. E. jako wspólników zlikwidowanej Spółki za jej zobowiązania (54.321,50 zł) wynikające z decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) nakładającej na istniejącą wówczas Spółkę obowiązek zwrotu kwoty 54.321,50 zł (wraz z odsetkami), czyli wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Wskazał przy tym sposób liczenia odsetek za zwłokę. Podał między innymi, że od kwoty 17.698,98 zł odsetki należy liczyć od [...] czerwca 2008 r., zaś od pozostałych początek terminu przypada na [...] listopada, [...] i [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i ramy prawne sprawy dotyczącej zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne, ponoszonych do 30 listopada 2009 r., gdy wspólnikami Spółki były M. M. i R. E. Wskazał także na odstąpienie od orzekania o odpowiedzialności L. Z., wynikające z zastosowania art. 115 § 2 Op odnośnie wydatków uznanych za niekwalifikowalne poniesionych w okresie, w którym nie był on wspólnikiem Spółki. Wyjaśnił, że do zwrotu kwoty 54.321,50 zł mają zastosowanie przepisy ufp, w tym art. 211 ust. 5, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Op, czyli także przepisów art. 115 Op. 2.2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik M. M. wystąpiła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowego" ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. 2.3. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r., gdyż w świetle przepisów art. 115 § 1 i 2 Op wspólnicy zlikwidowanej Spółki ponoszą solidarną odpowiedzialność za jej zobowiązania, w tym wynikające z decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) nakładającej na istniejącą wówczas Spółkę obowiązek zwrotu kwoty 54.321,50 zł (wraz z odsetkami), czyli wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Ponownie rozpoznając sprawę Minister jako organ odwoławczy "nie dopatrzył się żadnych uchybień". 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Pismem z 9 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej decyzję Ministra. Występując między innymi o uchylenie decyzji organów obu instancji, autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów: - art. 21, art. 51, art. 52, art. 107 § 1 i art. 108 § 2 pkt 2 Op w związku z art. 41, art. 44 i art. 45 Kpa poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej (w tej sytuacji byłych wspólników rozwiązanej już spółki jawnej - Beneficjenta), mimo iż dotychczas nie została wydana i doręczona Beneficjentowi decyzja określająca wysokość zobowiązania Beneficjenta z tytułu wydatkowania środków (określonych skarżoną decyzją) w ramach Projektu oraz orzekająca o odpowiedzialności Beneficjenta z tego tytułu; - art. 107 Kpa w zw. z art. 107 § 1, art. 108 i art. 115 Op poprzez zawarcie w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia o solidarnej odpowiedzialności osób trzecich mimo, iż w obrocie prawnym nie została uprzednio wydana i skutecznie doręczona Beneficjentowi decyzja ustalająca wydatki za niekwalifikowane na łączną kwotę 54.321,50 zł, a takowego rozstrzygnięcia brak jest w skarżonej decyzji, tym samym zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie mogło być wydane; - art. 211 ust. 4 w zw. z "ust. 1 1 pkt 2" ufp w zw. z art. 111 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, iż wydatki wskazane w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2012 r. winny były zostać uznane za wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu; - art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 Kpa poprzez: a) nieobjęcie zakresem rozpoznania zarzutów przedstawionych w pismach zgłaszanych w toku rozpoznania sprawy przez skarżącą w przedmiocie niedoręczenia Beneficjentowi decyzji z [...] sierpnia 2012 r., stanowiącej podstawę orzekania przez organ w niniejszej sprawie, w tym w szczególności zarzuty dotyczącego naruszenia przez organ wydający decyzję z [...] sierpnia 2012 r. obowiązku przewidzianego w art. 41 Kpa, a w rezultacie nierozpoznanie również zarzutu braku możliwości zastosowania art. 41 § 2 Kpa; b) pominięcie, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ wydający decyzję z [...] sierpnia 2012 r. nie tylko miał wiedzę o tym, iż Beneficjent nie prowadzi działalności pod adresem [...] w K. (o czym świadczy wszczęte na wniosek organu postępowanie reklamacyjne w przedmiocie doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2012 r.), lecz nadto organ prowadzący wówczas postępowanie nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 41 § 1 Kpa - w związku z powyższym za niezgodne z przepisami należy uznać powoływanie się przez organ na domniemanie wynikające z art. 41 § 2 oraz art. 44 § 4 w zw. z art. 45 Kpa zwłaszcza, że z akt postępowania wynika, iż wydając i ekspediując decyzję z [...] sierpnia 2012 r. organ nie zbadał danych Beneficjenta ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców KRS (brak w aktach jakichkolwiek notatek urzędowych, odpisów KRS w tym zakresie), a zatem powoływanie się na dane ujawnione w rejestrze, których organ wówczas w ogóle nie zweryfikował nie może zostać uznane za uzasadniające przyjęcie domniemania doręczenia decyzji z [...] sierpnia 2012 r.; c) poprzez niezasadne przyjęcie, iż wskazane w przedmiotowej decyzji wydatki mają charakter wydatków niekwalifikowanych, - przepisów regulujących proces kontroli w ramach PO KL, tj. postanowień rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.); rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie EFRR (Dz. Urz. UE L 371 z 27 grudnia 2006 r.), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1081/2006 z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.), art. 35e ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, Wytycznych w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym, oraz art. 77 i nast. ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co skutkowało błędnym uznaniem za niekwalifikowane wydatków określonych decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów powołanych w pierwszej części skargi, autor skargi wskazał, iż uległy przedawnieniu należności, o zwrocie których orzekł Minister, wchodzące w skład łącznej kwoty 54 321,50 zł. 3.2. Odpowiadając na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że decyzja z [...] sierpnia 2012 r. została skutecznie doręczona skarżącej 5 lipca 2013 r. Za chybione uznał wszystkie zarzuty skargi, w szczególności te, które nie dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy. Wywiódł, że decyzja o zwrocie wydatków niekwalifikowalnych ma charakter deklaratoryjny. Skoro Spółka została zlikwidowana, to należało wydać decyzję w trybie przepisów art. 115 Op, orzekającą o odpowiedzialności byłych wspólników za te zobowiązania Spółki, które przekształciły się w zaległości, z upływem 14 – dniowego terminu płatności kwoty 54.321,50 zł. Powołując się na art. 70 § 1 i art. 118 Op nie dopatrzył się przedawnienia spornych zobowiązań (w istocie prawa do wydania decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych względów od tych, które zostały podniesione w skardze. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "uppsa"). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 uppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. W rozpoznawanej sprawie Minister przyjął, że wystąpiły przesłanki z art. 115 Op, uzasadniające orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności byłych wspólników zlikwidowanej spółki jawnej jako osób trzecich za jej zobowiązania powstałe w latach 2008 – 2009, które zdaniem Ministra przekształciły się w zaległości po upływie 14 dni od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. nakładającej na Spółkę obowiązek zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne (54.321,50 zł) wraz z odsetkami. 5. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki do jej uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uppsa. Minister nie wykazał bowiem, że nie uległy przedawnieniu zobowiązania skarżącej, o których mowa w decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]), nakładającej na istniejącą wówczas Spółkę obowiązek zwrotu kwoty 54.321,50 zł wraz z odsetkami. Nie dokonał wykładni przepisów 70 § 1 i art. 118 § 1 – 2 Op. Nie wskazał okoliczności faktycznych dotyczących powstania zobowiązań Spółki jako beneficjenta środków wykorzystanych niezgodnie z obowiązującymi procedurami, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie przedstawił spójnych i kompleksowych rozważań dotyczących charakteru decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne oraz decyzji orzekającej o odpowiedzialności solidarnej byłych wspólników spółki jawnej zlikwidowanej po wydaniu dla niej decyzji wymiarowej z [...] sierpnia 2012 r. Nie wykazał, że istnieją zaległości zlikwidowanej Spółki, którymi obciążył jej byłych wspólników. Nie wskazał precyzyjnie przedmiotu i zakresu decyzji, którą utrzymał w mocy. W szczególności nie wyjaśnił, czy osoby trzecie (byli wspólnicy zlikwidowanej spółki jawnej) ponoszą odpowiedzialność tylko za jej zaległości wynikające z decyzji o zwrocie wydatków uznanych za niekwalifikowalne (54.321,50 zł), czy także ponoszą odpowiedzialność za bliżej nieokreślone kwoty odsetek od tych zaległości. Dodać należy, że spóźnione i niekompletne (a przez to wadliwe) wyjaśnienia Ministra dotyczące charakteru poszczególnych decyzji, o których mowa w odpowiedzi na skargę, nie konwalidują uchybień procesowych związanych z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, które nie odpowiada dyspozycjom art. 107 § 3 Kpa. Minister nie wyjaśnił, czy w jego ocenie charakter deklaratoryjny posiada decyzja nakładająca obowiązek zwrotu wydatków na Spółkę, czy także decyzja wydana w trybie przepisów Rozdziału 15 Działu III Op, a jeśli tak, to na jakiej podstawie opiera swoje stanowisko. Nie wyjaśnił, na jakiej podstawie pominął art. 115 § 4 Op. 6. Skargę Sąd uznał za zasadną o tyle, o ile doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z powodu konieczności wyjaśnienia, czy istnieją zaległości Spółki, o których mowa w decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2014 r. Za chybione Sąd uznał te zarzuty skargi, które nie dotyczą zaskarżonej decyzji, czyli zarzuty kwestionujące zasadność decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) nakładającej na istniejącą wówczas Spółkę obowiązek zwrotu kwoty 54.321,50 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Sąd uznał przy tym za przedwczesne, a przez to za zbędne, odnoszenie się w sposób szczegółowy i wiążący do poszczególnych zarzutów skargi, które mogą być przedmiotem rozważań wówczas, gdy Minister wykaże, że istnieją (nie uległy przedawnieniu) zaległości Spółki, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Oczywiście chybione są zaś zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa unijnego, regulujące "proces kontroli w ramach PO KL", gdyż nie dotyczą one decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności byłych wspólników zlikwidowanej spółki jawnej (osób trzecich) za jej zaległości. Podobnie należy ocenić zarzuty procesowe, dotyczące rzekomo niezasadnego przyjęcia, iż "wskazane w przedmiotowej decyzji wydatki mają charakter wydatków niekwalifikowalnych". 7. Ponownie rozpoznając sprawę Minister obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy i kiedy oraz na jakiej podstawie faktycznej i prawnej powstały zobowiązania (zaległości) Spółki, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Należy przy tym ustalić, czy były one wymagalne w dniu wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich (w całości lub w części). Jednocześnie należy precyzyjnie wskazać zakres solidarnej odpowiedzialności byłych wspólników zlikwidowanej spółki jawnej (osób trzecich) za jej zaległości (tylko kwota główna, czy także bliżej nieokreślone odsetki, które mieszczą się w kwocie 54.321,50 zł, jeżeli uległo przedawnieniu zobowiązanie powstałe w 2008 r.). Obowiązkiem Ministra będzie przy tym zajęcie jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i kiedy skutecznie weszła do obrotu prawnego decyzja z [...] sierpnia 2012 r. nakładająca na Spółkę obowiązek zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Stosując przepisy art. 118 Op należy precyzyjnie wskazać moment powstania zobowiązań (zaległości), którymi obciążone zostały solidarnie osoby trzecie, celem ustalenia, czy istnieje możliwość (prawo) do wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej. Należy także wskazać dokładną datę likwidacji dłużnika (spółki jawnej). Czyli obowiązkiem Ministra będzie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do tego, aby wydać decyzję o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, w sposób odpowiadający dyspozycjom przepisów Działu III Op (w szczególności Rozdziału 15), w tym art. 115 § 4. Uzasadniając decyzję należy wskazywać i oznaczać (nr karty lub strony, tom akt) dowody stanowiące element ustalonej przez Ministra podstawy faktycznej decyzji. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, czyli uchylił tylko zaskarżoną decyzję, gdyż nie można wykluczyć, iż na osoby trzecie została prawidłowo nałożona solidarna odpowiedzialność za zaległości zlikwidowanej spółki jawnej (54.321,50 zł), a w ramach działania reformatoryjnego Minister usunie wady swojej decyzji jako organu I instancji. Z przyczyn, o których mowa wyżej, Sąd nie dopatrzył się podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 uppsa, gdyż w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na zakres uchybień Ministra, uprzednie rozstrzygnięcie zawisłej przez Sądem sprawy o sygn. akt V SA/Wa 3993/15 nie było konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 w związku z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 uppsa, a także w związku z 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył 200 zł tytułem wpisu stałego od skargi, 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa oraz 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (razem 457 zł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku).