V SA/Wa 2289/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: odrzucić skargę; Przedmiotem skargi z 5 września 2013 r. (data nadania) "[...]" Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej: skarżącą) jest pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] (zwanej dalej: PARP) z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podpisania umów o dofinansowanie realizacji trzech projektów. Zaskarżone pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Trzema wnioskami z [...] października 2009r. [...]" Sp. z o.o. w [...] (poprzedniczka [...] Sp. z o.o. w [...]) zwróciła się o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Działania 4.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka pt. "[...]", "[...]" oraz "[...]". Wnioskom nadano następujące nr [...],[...],[...]. Pismami z [...] marca 2010r. (dotyczy wniosku nr [...]) oraz z [...] maja 2010r. (dotyczy wniosku nr [...]) PARP poinformowała, że wnioski o wsparcie zostały pozytywnie ocenione, jednakże ze względu na wyczerpanie środków finansowych, podpisanie umowy o wsparcie ze skarżącą jest obecnie niemożliwe. Ostatecznie pismami z [...] czerwca 2012r., Nr [...] (dotyczącymi wniosków nr [...],[...]) oraz z [...] października 2012r., Nr [...] (dotyczy wniosku nr [...]) PARP poinformowała "[...]" Sp. z o.o., że wskazane wnioski zostały rekomendowane do wsparcia oraz, że skarżąca zostanie poinformowana przez Regionalną Instytucję Finansującą o konieczności dostarczenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie projektów. Zaskarżonym pismem z [...]czerwca 2013r. PARP odmówiła "[...]" Sp. z o.o. w [...] zawarcia trzech umów o dofinansowanie. W uzasadnieniu wskazano, że z informacji opublikowanych w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z 9 listopada 2011 r. wynika, iż nastąpił podział spółki w sposób określony w art. 529 § 1 pkt 4 ksh. tj. poprzez wydzielenie ze spółki [...]Sp. z o.o. nowo powstałego podmiotu [...] Sp. z o.o. Zgodnie z planem podziału na utworzoną spółkę [...] zostały przeniesione składniki majątkowe oraz prawa wskazane w ww. dokumencie, w szczególności prawa przyszłe wynikające z dwóch złożonych wniosków o dofinansowanie w ramach działania 4.4 PO IG. nr [...] oraz [...] (wniosek o dofinansowanie nr [...] nie został wskazany w planie podziału). PARP zauważyła, że w spółce dzielonej, tj. [...], pozostały uprawnienia wynikające przede wszystkim z decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z [...] czerwca 2009 r. dotyczącej rezerwacji częstotliwości obejmującej kanały o szerokości 8 MHz z zakresu 470-790 MHz oraz decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z [...] września 2009 r. zmieniającej decyzję [...] dotyczącą rezerwacji częstotliwości obejmującej kanały o szerokości 8 MHz z zakresu 470-790 MHz. W spółce tej pozostały również uprawnienia wynikające z umów licencji na emisję programów radiowych i telewizyjnych w technologii DVB-H. Na podstawie tych decyzji dokonana została rezerwacja częstotliwości przeznaczonej do świadczenia audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych na obszarze Polski. Wydana decyzja rezerwacyjna uprawnia do wykorzystania zarezerwowanych częstotliwości w okresie do 31 maja 2015 r. na obszarze 31 miast Polski oraz w okresie od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2023 r. na terenie całej Polski. Z powyższego , zdaniem PARP wynika, że przenoszony majątek spółki [...]na [...] objął zasadniczo przedsiębiorstwo spółki dzielonej, jednakże to w spółce [...] pozostały składniki majątkowe, związane z decyzją Prezesa UKE z [...] czerwca 2009 r. dotyczące rezerwacji częstotliwości związanych z telewizją mobilną. PARP wskazała, że z wniosków o dofinansowanie złożonych przez [...] (wnioskodawcę) wynikało, że przedmiotem projektu, który miał otrzymać wsparcie miała być budowa i uruchomienie systemu telewizji mobilnej DVB-H w 14 województwach. W ocenie PARP zmiany organizacyjne dokonane przez wnioskodawcę doprowadziły do znacznej modyfikacji projektów, o których dofinansowanie wnioskowała [...] Sp. z o.o. Brak zagwarantowania w projektach możliwości emisji sygnału multipleksu uniemożliwił realizację zasadniczego celu tych projektów, którym jest hurtowe oferowanie audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych i telewizyjnych realizowanych w nowej technologii DVB-H. PARP wyjaśniła, że przed podjęciem decyzji o odmowie podpisania umów o dofinansowanie wezwała wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień w sprawie określenia, czy skarżąca spółka [...] będzie w stanie wykonywać zaplanowane we wniosku o dofinansowanie działania oraz przesłanie umów o świadczenie usług emisji sygnału multipleksu potwierdzających możliwość realizacji projektów lub, w przypadku braku możliwości przesłania przedmiotowych umów dostarczenia do PARP innych dokumentów potwierdzających dostęp do usług emisji sygnałów. PARP wyjaśniła, że wezwania w tym zakresie były kierowane pismami z [...] kwietnia 2013 r. i [...] maja 2013 r. Jednakże, zdaniem organu, skarżąca nie przedstawiła żądanych dokumentów potwierdzających możliwości samodzielnej realizacji projektów w zakresie emisji sygnału multipleksu zgodnie z założeniami przyjętymi w trzech wnioskach. Uniemożliwiło to tym samym dokonanie rzetelnej weryfikacji możliwości realizacji ww. projektów i osiągnięcia założonych celów. W konsekwencji Agencja odmówiła zawarcia z wnioskodawczynią umów o dofinansowanie. Pismem datowanym na [...] lipca 2013 r. skarżąca złożyła pismo, określone jako "Protest" (obecnie określany przez skarżącą jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Następnie PARP przekazała protest, wraz z wynikami autokontroli, Instytucji Pośredniczącej (Ministrowi Gospodarki). Pismem z [...] września 2013r. Minister Gospodarki zwrócił protest do PARP i nakazał przeprowadzenie ponownej autokontroli, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. poz. 714). W wyniku ponownej analizy PARP poinformowała, że [...] października 2013r. podtrzymała swoje stanowisko w zakresie przeprowadzonej autokontroli protestu. Pismem z 5 września 2013r. skarżąca złożyła na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę na rozstrzygnięcie Instytucji Wdrażającej (PARP) z [...] czerwca 2013 r., znak [...]) w przedmiocie odmowy zawarcia umów o dofinansowanie. Zdaniem skarżącej akt ten jest innym aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to zaskarżyła w całości wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 1712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r."), poprzez odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie pomimo wystąpienia okoliczności, o których mowa w hipotezie ww. normy prawnej, - art. 26 ust. 1 pkt 4 i 5 u.z.p.p.r., poprzez odmowę zawarcia umów o dofinansowanie, pomimo wyboru projektu i pozytywnej jego oceny; W uzasadnieniu skargi spółka powołała się na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponadto podała, że zgodnie z art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie, a w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Skarżąca wskazała, że pismo PARP z [...] czerwca 2013 r. o odmowie podpisania umów nie zawierało pouczenia o środku odwoławczym, mimo, że Procedura odwoławcza przewidywała jako środek odwoławczy protest. Dlatego też w dniu [...] lipca 2013 r. złożyła protest na zaskarżone rozstrzygnięcie w postaci odmowy zawarcia umów o dofinansowanie. Protest do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Stwierdziła również, że w jej ocenie służą jej środki zaskarżenia. Na poparcie swojego stanowiska przywołała orzeczenie NSA z 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt GSK 1495/10). Zauważyła także, że opieszałe procedowanie zagadnień przez PARP i milczenie w odniesieniu do wniesionego protestu, wobec braku pouczenia o środkach odwoławczych w treści rozstrzygnięcia, grozi jej, że po upływie terminu 60 dni na wniesienie skargi od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, otrzyma od PARP informację o odrzuceniu protestu na tej podstawie, że nie wystąpiła "negatywna ocena projektu", bowiem niewątpliwie odmówiono zawarcia umowy o dofinansowanie pomimo uprzedniego poinformowania o pozytywnej ocenie projektów. Wskazała, że pismo z [...] czerwca 2013r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, bowiem ustawodawca przesądził, że taki właśnie charakter mają informacje o wynikach oceny projektów, skoro od negatywnej oceny projektów przewidział środek odwoławczy określony w systemie realizacji programu, a następnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b i 30c u.z.p.p.r.). Analogicznie, jej zdaniem, należy ocenić charakter informacji o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie po uprzedniej pozytywnej ocenie projektu. Zaskarżony akt dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, tj. uprawnienia skarżącej i jednocześnie obowiązku PARP zawarcia umowy o dofinansowanie w odniesieniu do projektów, które pozytywnie przeszły wszystkie etapy ich oceny i zostały zakwalifikowane do dofinansowania, oraz których dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji środków na realizację działania 4.4. PO IG. Uprawnienie i obowiązek wynikają z art. 30a ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 i 5 u.z.p.p.r. Ponadto wskazała, że jeżeli PARP uważa, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie "negatywna ocena projektu", to wówczas należy przyjąć, że niewątpliwie obie okoliczności z art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. wystąpiły i zaktualizowało się uprawnienie skarżącej oraz odpowiadający mu obowiązek PARP zawarcia umów o dofinansowanie dla trzech projektów. Jej zdaniem nie może ona być pozbawiona prawa do sądowej kontroli rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie. Ponadto spółka odniosła się do merytorycznej zasadności odmowy podpisania z nią umów o dofinansowanie trzech projektów. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu braku zaistnienia przesłanek dopuszczalności skargi przewidzianych w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. i art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Pismem procesowym z 13 listopada 2013r. PARP podtrzymała wniosek o odrzucenie skargi, modyfikując podstawę prawą żądania na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto w wypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniosła o jej oddalenie odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżony przez skarżącą spółkę akt z 20 czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy podpisania umów na dofinansowanie projektów, można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, że ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy, wynikające z Konstytucji RP, w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), że jeśli w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że szczegółowe uregulowania dotyczące procesowania z wnioskami o przyznanie dofinansowywania w ramach PO IG, w tym w ramach Działania 4.4 zostały zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. (obowiązującym w dacie pozytywnej oceny projektów, a więc w dacie w której możliwa była sądowa kontrola – patrz szerzej niżej oraz w dacie odmowy podpisania umowy – pismo z 20 czerwca 2013r.) Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ust. 2 art. 29 stanowi, że ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera informacje obejmujące: 1) rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu; 2) rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; 3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów; 4) poziom dofinansowania projektów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 7; 5) maksymalną kwotę dofinansowania projektu, o ile kwota taka została ustalona; 6) kryteria wyboru projektów; 7) termin rozstrzygnięcia konkursu; 8) wzór wniosku o dofinansowanie projektu; 9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu; 10) wzór umowy o dofinansowanie projektu; 11) informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2). Umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (art. 30a ust. 1). Właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu (art. 30a ust. 3). Ponadto art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. przewidział możliwość zaskarżenia tylko oceny projektu i tylko negatywnej oceny projektu. W myśl bowiem tego przepisu w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r.). Natomiast art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. przewiduje możliwość złożenia skargi. Zgodnie bowiem z tym przepisem po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Co więcej wniesienie skargi obwarowane jest również obowiązkiem spełnienia dodatkowych warunków, określonych w ust. 2, który stanowi, że skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Z kolei w myśl art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Po przedstawieniu przepisów Sąd stwierdza, że uregulowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczące środków zaskarżenia jest kompleksowe. W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżeniu może podlegać tylko informacja w przedmiocie oceny projektu (wniosku o dofinansowanie) i tylko negatywna informacja. Treść uregulowań, zawartych w przytoczonym art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., uzasadnia przyjęcie, że postępowanie uregulowane tymi przepisami zakłada istnienie dwóch odrębnych etapów dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych, unormowanych odmiennie. Postępowanie wszczyna przewidziany w art. 29 ust. 1 u.z..p.p.r. wniosek o dofinansowanie projektu. Wydawane w pierwszym etapie negatywne rozstrzygnięcie, co do oceny samego projektu, ma charakter aktu indywidualnego i jednostronnego. Jest też władcze, w tym znaczeniu, że rodzi określone skutki prawne. Natomiast rozstrzygnięcie pozytywne dla strony stanowi o "przejściu" do drugiego etapu (zawarcia umowy). W tym stanie rzeczy tylko etap pierwszy ma charakter postępowania, w którym właściwy jest sąd administracyjny i który to etap na potrzeby tej sprawy można określić jako quasi administracyjny. Zdaniem Sądu w dacie dokonania pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie, kończy się etap "administracyjny" postępowania z wnioskiem o dofinansowania. W wypadku negatywnej oceny projektu przysługiwać będą stronie środki zaskarżenia. Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że poprzedniczka skarżącej ([...]" Sp. z o.o.) uzyskała pozytywną informację w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie (ostateczne informacje z [...] czerwca 2012r. i [...] października 2012r.), gdyż jej projekty rekomendowane zostały do dofinansowania. Jednocześnie wskazano, że do podpisania umowy o dofinansowanie niezbędne będzie nadesłanie określonych dokumentów. W związku z powyższym wszelkie spory pomiędzy skarżącą, a PARP, które wyniknęły po etapie postępowania "administracyjnym", a na etapie umowy o dofinansowanie, jakim jest etap nadesłania żądanych dokumentów, przestały być sprawą, w której właściwym byłby sąd administracyjny (sprawa "administracyjna"), a stały się sprawa z zakresu prawa prywatnego. Wobec powyższego, skoro po etapie "administracyjnym", udzielenie dofinansowania następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 217/08 z 4 marca 2008 r., wyrok NSA sygn. akt II SA 2313/01 z 16 października 2001 r., postanowienia NSA sygn. akt I OSK 144/13 z 12 lutego 2013 r., pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu z przedstawionych wyżej regulacji nie wynika, aby po etapie "administracyjnym" PARP wydawała decyzje administracyjne, czy też akty lub czynności administracyjne o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że Sąd dokonuje kontroli tylko rozstrzygnięć organów w zakresie negatywnej oceny projektu na podstawie przepisów szczególnych jakim jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, o czym wyraźnie stanowi art. 30c ust. 1 tej ustawy, który wprost wskazuje na art. 3 § 3 p.p.s.a. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również historia procesu legislacyjnego dotyczącego uchwalania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w szczególności zmian dokonanych ustawami: z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U., Nr 216, poz. 1370) oraz z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U., poz. 714). Pierwsza z tych ustaw wprowadziła dopiero możliwość kontroli przez sądy administracyjne tylko negatywnej oceny projektu (art. 6 pkt 27 i 34 tej ustawy), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Trzeba także zauważyć, że do wszystkich konkursów ogłoszonych przed datą 20 grudnia 2008r. ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidywała możliwości złożenia skargi administracyjnej. Również obecnie dokonana zmiana ustawy nie przewiduje możliwości zaskarżenia innego aktu niż negatywna ocena projektu. Zgodnie bowiem z art. 30c (w aktualnym brzmieniu) po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Co więcej ustawa ta doprecyzowała termin negatywna ocena projektu, który zgodnie z art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. (w aktualnym brzmieniu) stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3. Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że również ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w aktualnie obowiązującym brzmieniu wyklucza możliwość złożenia skargi administracyjnej na pismo odmawiające podpisania umowy. Tym samym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, tylko powszechnego. Zaskarżone pismo z 20 czerwca 2013r., wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), gdyż przepisy ustawy szczególnej jaką jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozstrzygnięć wydawanych na mocy tej ustawy w ten sposób nie traktują. Co więcej na mocy cytowanego wyżej art. 30e u.z.p.p.r. przepisy dotyczące, terminu, sposobu i zasad wnoszenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowane w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały jednoznacznie wyłączone ze stosowania. Ponadto przepis art. 30e u.z.p.p.r wyłączył również możliwość zastosowania art. 146 p.p.s.a., który stanowi w § 1, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Kolejnym przepisem świadczącym, że zarówno negatywna ocena projektu, jak i inne rozstrzygnięcia nie są aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest art. 37 u.z.p.p.r., który wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Mając powyższe na względzie skarżąca nie zasadnie powołuje się w skardze na przepisy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które jej zdaniem stanowią podstawę wszczęcia postępowania sądowego i które umożliwiają wniesienie skargi. Reasumując w ocenie Sądu, analiza argumentów podniesionych w skardze w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd skarżącej, że skarżone przez nią pismo z [...] czerwca 2013 r. należy uznać za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę skarżonego aktu. Jednocześnie Sąd zauważa, że odrzucenie skargi nie spowoduje naruszenia art. 45 Konstytucji RP i pozbawienie skarżącej prawa do sądu, ponieważ skarżąca może szukać ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały wprost określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, ale w zakresie określonym w ustawie. Uwzględniając treść art. 177 i 184 Konstytucji RP należy pamiętać, że rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na regulacji właściwości sądów administracyjnych, ponieważ właściwość tych sądów wyłącza właściwość sądów powszechnych. Innymi słowy w art. 177 Konstytucji RP przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Natomiast pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowo-administracyjnymi lub karnymi; sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 2003 r. sygn. akt III CK 319/03, OSNC 2005/2/31). Ponadto trzeba wskazać, że na rozprawie w dniu 15 listopada 2013r. oddalono wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z umowy łączącej skarżącą z [...]Sp. z o.o., Sąd bowiem uznał, że dokonuje oceny skarżonego aktu na podstawie dokumentów które były podstawą do wydania tego aktu. A poza tym przeprowadzenie tego dowodu było zbędne i nie przyczyniałoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna. W konsekwencji tego nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzucił skargę postanowieniem. Już tylko na marginesie Sąd zauważa, że nawet gdyby uznać, że sprawa jest sprawą należącą do zakresu sądownictwa administracyjnego, a pismo z [...] czerwca 2013r. stanowi negatywną ocenę projektu, czego Sąd nie aprobuje, to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu. Należy bowiem zauważyć, że w takim wypadku należałoby zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zastosować przepisy art. 30a ust. 3 i art. 30b u.z.p.p.r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Oznacza, to że ustawodawca przewidział stosowanie przepisów nowej ustawy do środków odwoławczych, wniesionych po wejściu w jej życie niezależnie od tego, kiedy przeprowadzony został konkurs w wyniku którego wnioskodawca wniósł protest. Podkreślić również należy, iż w art. 2 ust. 8 ustawy nowelizującej ustawodawca wskazał, że w przypadku programów operacyjnych obowiązujących na łata 2007-2013 wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zatem po pierwsze skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, o których mowa w art. 30c ust. 1 w związku z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. oraz co również istotne skarga przysługuje w myśl art. 30b ust. 9 pkt 2 u.z.p.p.r. (w brzmieniu po nowelizacji) na rozstrzygnięcie protestu, a nie na pierwotną negatywną ocenę projektu. W związku z tym również z tego powodu skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.