I OSK 144/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 155/12 odrzucającego skargę A. G. na bezczynność Gminy Miejskiej Kraków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. G. na bezczynność Gminy Miejskiej Kraków . W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że A. G. pismem z dnia 21 sierpnia 2012r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie sprzedaży lokalu gminnego przy ul. [...] na podstawie uchwały nr CX/1099/06 Rady Miasta Krakowa z 2 maja 2006 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych, dotyczącej możliwości przyznania najemcy prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący złożył do Prezydenta Miasta wniosek o wykup ww. lokalu w 2004 r. Sprawa prowadzona była zarówno w Zarządzie Budynków Komunalnych, jak i w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta. Skarżącego poinformowano jedynie, w drodze zwykłego pisma, że jego wniosek został pozostawiony bez dalszego biegu. Skarżący wielokrotnie kierował pisma do organu, które w świetle art. 37 K.p.a. winny były być potraktowane jako zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, skarżył się na przewlekłe prowadzenie sprawy. Organ prowadzący sprawę przesyłał skarżącemu lakoniczne, nieadekwatne do sytuacji faktycznej i prawnej odpowiedzi. Informowanie skarżącego o trudnościach w ewentualnych czynnościach geodezyjnych w terenie czy zaświadczeniach o samodzielności lokalu nie powinny trwać aż tyle lat, zwłaszcza, że rodzaj tytułu prawnego lokalu użytkowego jest kluczowy w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej. Nawet gdyby podzielić argumentacje organu, iż postępowanie zostało zakończone 2010 r. na skutek pozostawienia wniosku bez biegu, to i tak wystąpiła daleko idąca przewlekłość, gdyż organ zajmował się wnioskiem skarżącego aż 6 lat, co w kontekście koniecznych do wykonania czynności oraz faktu, że kwestią wykupu lokali przez najemców zajmuje się wyspecjalizowana grupa ludzi w Urzędzie Miasta -jest całkowicie niezrozumiałe i absolutnie niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że sprawa ta była rozpatrywana zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w trybie cywilnoprawnym. Organ podniósł, że obowiązujące przepisy prawa w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego nie wskazują obowiązku wydania przez organ administracji publicznej decyzji orzekającej o przeznaczeniu lub odmowie przeznaczenia nieruchomości do zbycia. Słuszność powyższego stanowiska została potwierdzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniu wydanym w dniu [...] lipca 2012 r., w trybie art. 37 k.p.a., uznającym zażalenie skarżącego za nieuzasadnione bowiem wniosek nie został złożony w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy k.p.a. Organ opisał szczegółowo czynności podjęte w sprawie stwierdzając, że Gmina Miejska Kraków, w ramach obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, dołożyła wszelkich starań w celu przygotowania wskazanego lokalu użytkowego do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz jego najemcy. Zbycie lokalu nie może natomiast nastąpić z uwagi na konieczność kierowania się przez organy gminy zasadą racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący był wielokrotnie pisemnie informowany przez poszczególne jednostki miejskie, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują innej formy wykupu, m.in. pismami: z dnia 17 czerwca 2009 r., z dnia 17 sierpnia 2009 r., z dnia 10 listopada 2009 r. i pismem z dnia 15 października 2010 r., w którym poinformowano o zakończeniu postępowania prowadzonego w sprawie z uwagi na wyłączenie nieruchomości objętej wnioskiem ze sprzedaży. Postępowanie w tej sprawie ostatecznie zakończone zostało w 2010 r. o czym najemca również został poinformowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm./. Sąd wskazał, że przedmiotowy zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Oznacza to, iż przewlekłość może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z przewlekłością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na przewlekłość organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie sprzedaży nieruchomości będącej własnością gminy w drodze bezprzetargowej. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa ż dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetargowej), a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 K.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji, brak w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, aby załatwienie sprawy sprzedaży skarżącemu lokalu użytkowego miało nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądana przez skarżącego czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). Tym samym nie sposób przyjąć, iż należy do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne. Sąd stwierdził, że skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisy ww. uchwały Rady Miasta Krakowa, nie przewidują podejmowania w postępowaniu administracyjnym odrębnych czynności związanych z ustaleniem i realizacją prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych, to w konsekwencji żądanie skarżącego mogło być rozpatrywane jedynie jako żądanie o zawarcie umowy sprzedaży lokalu użytkowego z uwzględnieniem przysługującego mu ewentualnie w tym względzie pierwszeństwa, do dochodzenia roszczenia o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest właściwy sąd administracyjny. Z tego względu w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na przewlekłość w tym zakresie organu wykonawczego gminy jest niedopuszczalna (por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 442/10 (Lex Omega nr 606371), w którym wskazano, że "sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego". Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł A. G., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż sprawa o wykup lokalu gminnego ma charakter wyłącznie cywilnoprawny, a co za tym idzie - sądy administracyjne nie są władne badać, czy w takiej sprawie mogło dojść do bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia sprawy, co konsekwentnie doprowadziło do wniosku, iż skarga jest niedopuszczalna; 2) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1, 2 i 4 poprzez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie/ogłoszenie wyniku postępowania w przedmiocie weryfikacji przesłanek nabycia gminnego lokalu użytkowego przez jego najemcę korzystającego z prawa pierwszeństwa nie stanowi władczej formy rozstrzygania o prawach i obowiązkach jednostki (obywatela), a w szczególności nie może przybrać formy ani decyzji ani postanowienia kończącego postępowania w sprawie ani "innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ". Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poniesiono, że przedmiotem skargi była przewlekłość postępowania w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości będącej własnością gminy - lokalu użytkowego znajdującego się w budynku położonym w Krakowie przy ul. [...]. Skarżący wynajmuje przedmiotowy lokal na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta reguluje tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego. W świetle jej przepisów zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, do której ostatecznie dochodzi (bądź nie) poprzedzają działania administracyjne organów gminy. Okoliczność ta nie pozwala zignorować administracyjnego charakteru podnoszonej przewlekłości postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta. Fakt, że ustawodawca przewidział ten szczególny tryb sprzedaży, w którym odpłatne przeniesienie własności lokalu następuje według reguł cywilnoprawnych, nie zmienia charakteru koniecznych czynności organów gminy poprzedzających zawarcie takiej umowy. Dopóki zatem na podstawie art. 27 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dojdzie do zawarcia umowy, sprawa toczy się w trybie, do którego powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w sprawie wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w kognicji sądu administracyjnego mieści się skarga A. G. na bezczynność Gminy Miejskiej Kraków polegająca na niepodjęciu działań mających na celu sprzedaż lokalu gminnego przy ul. [...], na podstawie uchwały nr CX/1099/06 Rady Miasta Krakowa z 2 maja 2006 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa, w której skarżący zarzucił Gminie Miejskiej Kraków bezczynność, kierując w tym przedmiocie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Dlatego za nieuprawnione należy uznać twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, że pomimo, iż sprawa sprzedaży lokalu będącego własnością gminy, jako sprawa o charakterze cywilnoprawnym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to przewlekłość w prowadzonym postępowaniu należy do jego właściwości i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Otóż, skoro żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku złożenia oświadczenia woli w formie władczej (decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), to tym samym nie może być mowy o przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku zgodnego z kierunkiem zaskarżenia. Sprzedaż lokalu należącego do gminy odbywa się na podstawie umowy, a stosowna regulacja zawiera odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego, także w zakresie ochrony, ewentualnego nabywcy. Nie mają zatem w tego typu sprawach zastosowania przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można uznać, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych bowiem pozbawiona jest elementu władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje bowiem stosownie do art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowo zatem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że stosownie do powołanego przepisu sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, przy czym żadne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Sprzedaż lokali gminnych następuje na podstawie cywilnoprawnych umów, a nie w drodze aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organy gminy. Cywilnoprawny charakter mają także czynności podejmowane przed zawarciem umowy przenoszącej prawo własności. W ramach uregulowań określających zasady i tryb sprzedaży lokali gminnych nie została przewidziana kompetencja organu gminy do działania w takich sprawach w formach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo powołał jako podstawę prawną odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. zamiast art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.