V SA/Wa 2293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. (dalej: skarżący/strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ/Dyrektor Oddziału) z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący złożył w dniu 14 marca 2018 r. wniosek o przyznanie płatności na 2018 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, z późn. zm.). Na wniosku o przyznanie płatności zaznaczono, iż skarżący ubiega się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, a także płatności dodatkowej. W dniu [...].01.2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieprawidłowościami na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu O.. W dniu [...].02.2019 r. sporządzono protokół z przesłuchania skarżącego. Wezwany podkreślił, że to on jest użytkownikiem i właścicielem spornych działek na których siał nawozy i wyrównywał kretowiny, przyznał że plonu nie zdążył zebrać bowiem został uprzedzony przez brata. Zaznaczył że jego brat bezprawnie korzystał z działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu O.. W pracach polowych skarżącemu pomagali żona i wynajęci ludzie. W dniu [...].01.2019 r., [...].03.2019 r. sporządzono protokół z przesłuchania K. P.. Wezwany podkreślił, że to on jest użytkownikiem spornych działek. Prace polowe na jego rzecz wykonują R. i M. L.. W dniu 06.05.2019r. do Biura Powiatowego wpłynęły oświadczenia R. L. i M. L. potwierdzające wykonywanie czynności rolnych na spornych działkach w roku 2018. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z [...].05.2019 r. odmówił przyznania skarżącemu: jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 1 510,74 zł, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) i nałożył sankcję w wysokości 585,65 zł. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego przez Organem I instancji ani w postępowaniu odwoławczym nie wykazał, że był faktycznym użytkownikiem spornych działek w roku 2018. Organ wyjaśnił, że płatności należą się posiadaczowi gruntów rolnych utrzymującemu grunty zgodnie z normami. Jeżeli zatem o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Przy ustalaniu prawa do płatności bez znaczenia zatem pozostaje tytuł prawny do nieruchomości. W tym świetle, w ocenie organu odwoławczego, dowód w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w O. o zasiedzeniu spornych działek nie wpływa na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Podkreślono, iż organowi wiadomym jest z urzędu, że wskazani świadkowie i czynności dowodowe były wskazywane przez skarżącego również w postępowaniu dotyczącym płatności za 2017 r. Trudno natomiast dać wiarę dowodom wskazanym przez skarżącego skoro wskazani świadkowie (D. P., J. M.) nie odebrali wystosowanych wezwań, tym samym nie potwierdzili użytkowania spornych gruntów przez, skarżącego. Fakt nieodebrania wystosowanych wezwań (do J. M. dwukrotny), zdaniem organu odwoławczego, należy postrzegać jako celowy, dlatego organ odstąpił od ponownej próby wezwania wskazanych świadków. Z kolei wskazany przez skarżącego świadek M. N. zeznał do protokołu, że nie wie kto użytkował sporne grunty. Z oświadczenia J. R. nie sposób zaś ustalić jakich działek ewidencyjnych i jakiej powierzchni dotyczy przedłożone oświadczenie. Położenie określone zostało jako wzdłuż starego mostu między olszynami i dalej od mostu wzdłuż siedliska i na siedlisku. Takie określenie jest nieprecyzyjne. Nie wskazuje jednoznacznie położenia ani też powierzchni działek. Oświadczenie nie posiada daty sporządzenia i oświadczenia o znajomości skutków składania fałszywych oświadczeń. Organ zauważył, ze wyjaśnienia składane przez stronę w toku postępowania są wewnętrznie niespójne, bowiem strona konsekwentnie twierdziła, że sporne działki w roku 2018 były w jej posiadaniu, zaś w oświadczeniu z dnia 12.02.2019 r. sam skarżący przyznał, że "Brat bezprawnie korzystał z tych działek" a następnie oświadczył, że "plonu nie zdążył zebrać ponieważ brat go uprzedził". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wskazuje jednoznacznie, iż Z. P. w roku 2018 nie był w posiadaniu spornych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu O.. Odnosząc się zaś do zarzutu braku udostępnienia akt sprawy K. P. wyjaśniono, iż należą one do odrębnego postępowania z wniosku o przyznanie płatności i podlegają ochronie danych osobowych. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem z 26 sierpnia 2020 r., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że K. P. użytkował sporne działki, w sytuacji gdy w sprawie zaistniały poważne wątpliwości; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności niepodjęcie jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności przedstawionych przez skarżącego w zakresie użytkowania spornej działki; 3. art. 89 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy z udziałem świadków zgłoszonych przez Z. P., w sytuacji gdy ich zeznania mogłyby przyczynić się do dogłębnego wyjaśnienia sprawy; 4. art. 15 k.p.a. poprzez oparcie się organu II instancji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji - naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w powołanym przepisie stanowi zaś podstawę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ utrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Za niezasadne uznać należało zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że K. P. użytkował sporne działki, w sytuacji gdy w sprawie zaistniały poważne wątpliwości, jak również zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności niepodjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności przedstawionych przez skarżącego w zakresie użytkowania spornej działki. Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności obszarowych ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, z późn. zm.) w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zatem, w sytuacji, gdy strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego (w tym środków unijnych) winna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, iż spełnia ona wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek zaniechania w tym zakresie obciążają natomiast ujemnie danego wnioskodawcę. Przedmiotem prowadzonego postępowania było ustalenia prawa do płatności w roku 2018 do spornych działek nr [...], [...] i [...] z obrębu O.. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy w przypadku gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu. Celem systemu wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy, dysponując jedynie tytułem własności, nie zajmują się produkcją rolną (por. wyrok WSA w Białymstoku z dn. 12 lipca 2005 r., sygn. akt. II SA/Bk 718/04). Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). W świetle powyższego, w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego władania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś sam tytuł prawny do gruntów. Wnioskujący o płatności ma obowiązek udokumentować fakt władania gruntem rolnym oraz rzeczywiste rolnicze gospodarowanie na posiadanym gruncie. Aby spełnić warunek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok, grunty te muszą pozostawać w tym czasie w posiadaniu osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Stan posiadania na dzień 31 maja może być miarodajny jedynie dla określenia wysokości przyznanego świadczenia. Posiadanie powinno mieć charakter trwały. Należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego przed organami obu instancji nie wykazał, że był faktycznym użytkownikiem spornych działek w roku 2018. Podkreślenia wymaga, że jeżeli o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Przy ustalaniu prawa do płatności bez znaczenia zatem pozostaje tytuł prawny do nieruchomości. W tym kontekście dowód w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w O. o zasiedzeniu spornych działek pozostaje bez wpływy na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Niezasadny jest zarzut zaniechania przeprowadzenia rozprawy z udziałem świadków zgłoszonych przez Z. P., w sytuacji gdy ich zeznania mogłyby przyczynić się do dogłębnego wyjaśnienia sprawy. Sąd zauważa, iż, wbrew odmiennemu stanowisku zaprezentowanemu w skardze, organ odwoławczy odniósł się do treści oświadczenia J. R. wyjaśniając, że nie sposób ustalić jakich działek ewidencyjnych i jakiej powierzchni ono dotyczy. Położenie określone zostało jako wzdłuż starego mostu między olszynami i dalej od mostu wzdłuż siedliska i na siedlisku. Takie określenie jest nieprecyzyjne. Nie wskazuje jednoznacznie położenia ani też powierzchni działek. Oświadczenie nie posiada daty sporządzenia i oświadczenia o znajomości skutków składania fałszywych oświadczeń. Podobnie ocenić należy twierdzenia organu II instancji, który jako powód odstąpienia od, wnioskowanego w odwołaniu, wezwania D. P. celem przesłuchania w charakterze świadka, wskazał okoliczność, iż w postępowaniu dotyczącym płatności za rok 2017 wskazani przez skarżącego świadkowie (D. P., J. M.) nie odebrali wystosowanych wezwań. Organowi z urzędu wiadomym było przy tym, że wskazany przez skarżącego w postępowaniu dotyczącym roku 2017 r. świadek M. N. zeznał do protokołu, że nie wie kto użytkował sporne grunty. Dodatkowo organ odwoławczy trafnie zauważył, że wyjaśnienia składane przez samą stronę w toku prowadzonego postępowania są wewnętrznie niespójne, bowiem skarżący konsekwentnie twierdził, że sporne działki w roku 2018 były w jego posiadaniu, zaś w oświadczeniu z dnia 12.02.2019 r. przyznał, że "Brat bezprawnie korzystał z tych działek" a następnie oświadczył, że "plonu nie zdążył zebrać ponieważ brat go uprzedził". Zasadnie organ wywiódł w powyższym kontekście, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Termin "posiadanie" należy bowiem odczytywać przez pryzmat celowościowy, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Sądu, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skarżący nie przedstawił bowiem dowodów na poparcie zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Podkreślić przy tym należy, że w oparciu o szczególną regulację określoną w art. 3 ustawy o płatnościach, organy zostały zobowiązane jedynie do stania na straży praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce określonego w k.p.a., obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z ust. 3 tej regulacji, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przywołał przepisy prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, szczegółowo wyjaśniając przy tym powody utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę oddalił jako niezasadną.