V SA/Wa 2336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. S. kwotę 426 zł (czterysta dwadzieścia sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] września 2008 r. nr [...]o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w całości oraz o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na kwotę 14.191,12 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu [...] czerwca 2004 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004. W oparciu ten wniosek, Kierownik ww. Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] marca 2005 r. decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność w kwocie 4507,22 zł (wypłaconą [...] kwietnia 2005 r.). Od chwili otrzymania przez skarżącego środków finansowych zostało rozpoczęte pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW do powierzchni 25,18 ha. Następnie skarżący składał kolejne wnioski (za lata 2005-2006) o płatności ONW do powierzchni 26,76 ha, które były rozpatrywane pozytywnie decyzjami przyznającymi te płatności. W związku z nie wystąpieniem przez skarżącego w 2007 r. z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu ONW, w dniu [...] stycznia 2008 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Po przeprowadzeniu tego postępowania, Prezes ARiMR wydał decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 13.521,66 zł. Skarżący w dniu [...] lutego 2008 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezes ARiMR orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. w całości oraz o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW na kwotę 14.191,12 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści organ wyjaśnił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz 657 ze zm) - zwanego dalej rozporządzeniem ONW, beneficjent zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej nastąpiło na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW. W ocenie Prezesa ARiMR taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżący – co wynika z treści jego oświadczenia z dnia [...] października 2007 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przekazał w całości swoje gospodarstwo rolne w dniu [...] września 2006 r. swojemu synowi. Tym samym od 2006 r. producent rolny faktycznie zaniechał działalności rolniczej na działkach rolnych objętych płatnością ONW. W konsekwencji zobowiązanie do prowadzenia – na powierzchni deklarowanej do płatności z tytułu ONW – działalności rolniczej przez okres 5 lat począwszy od 2004 r., nie zostało dotrzymane. Następnie Prezes ARiMR wskazał, iż kwota nienależnie pobranych płatności wymieniona w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. została obliczona nieprawidłowo. W decyzji tej przyjęto bowiem błędnie, że płatność na każdy rok (w latach 2004-2006) była przyznawana skarżącemu w takiej samej wysokości 4.507,22 zł. W takiej kwocie płatność była natomiast przyznana jedynie na rok 2004, zaś na rok 2005 wynosiła ona 4.790,04 zł, a na rok 2006 już 4.893,86 zł. W związku z tym prawidłowo obliczona łączna kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 14.191,12 zł. Dalej Prezes ARiMR zaakcentował, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Oznacza to, że do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych dodatkowych okoliczności. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej płatności, zaś po stronie Prezesa ARiMR - obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zmianę decyzji Prezesa ARiMR z [...] września 2008 r. i orzeczenie braku podstaw do zwrotu przyznanych mu płatności, a ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia ONW, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy wnioskodawca, dokonał przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz syna i synowej z uwagi na niezdolność do pracy oraz § 9 ust. 2 polegające na przyjęciu, iż doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy następcy prawni skarżącego podjęli bezpośrednią kontynuację działalności rolniczej, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez błędne pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 16 stycznia 2008 r., wskazujące na możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotu sprawy tylko w terminie 7 dni, co skutkowało brakiem czynnego udziału strony na dalszym etapie postępowania i uniemożliwiło złożenie wyjaśnień mogących skutkować odstąpieniem od zwrotu pobranych płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie motywów podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, ze zm. – obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) od decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa ARiMR, nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Strona niezadowolona z decyzji może zatem zwrócić się do tego samego organu, tj. do Prezesa ARiMR, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest instytucją zbliżoną do odwołania. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, co wynika wprost z treści art. 127 § 3 k.p.a. W związku z tym organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma obowiązek stosować się m.in. do zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a. Stosownie do art. 139 k.p.a. – organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać należy, że instytucja zakazu reformationis in peius przyjęta w przepisie art. 139 k.p.a., jest jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Strona powinna bowiem mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu – wniesione przez nią odwołanie, nawet jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może, bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony – rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 178/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Prezes ARiMR, działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z [...] lutego 2008 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 13.521,66 zł. W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał decyzję, mocą której uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w kwocie 14.191,12 zł. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR pogorszył zatem sytuację skarżącego w stosunku do stanu jego zobowiązania określonego we wcześniejszej decyzji. Tym samym, odstępując od przedstawionej powyżej zasady reformationis in peius, obowiązkiem organu administracyjnego było wykazanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie przedmiotowego zakazu. Z uzasadnienia decyzji z [...] września 2008 r. nie wynika bowiem, aby organ dokonał jakichkolwiek rozważań w zakresie przesłanek rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, przy czym organ winien mieć tutaj na uwadze, iż "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. komentarz do art. 139 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, wyd. III). Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, Prezes ARiMR uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć również należy, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 139 k.p.a. jak też wskazane powyżej art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, iż organ nie dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu przyznanych skarżącemu płatności. Przypomnienia natomiast wymaga, iż zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, Dz. Urz. WE L 321 z 12.12.2001). Nie przesądzając, czy przedawnienie obowiązku zwrotu przyznanych skarżącemu płatności faktycznie nastąpiło wskazać trzeba, że kwestia ta powinna być zbadana przez Prezesa ARiMR w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dokonując tej analizy organ powinien mieć zaś na uwadze, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, LEX nr 1137853) to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezes ARiMR powinien wyjaśnić wyżej wskazane uchybienia, a w przypadku uznania, że w sprawie nadal istnieją podstawy do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW winien wyjaśnić, czy w sprawie zaistniały wyjątki dające podstawy odstąpienia od zasady zakazu orzekania na niekorzyść składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o jakim mowa w art. 139 k.p.a., w oparciu o wyżej sygnalizowane kryteria, i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.