V SA/Wa 2347/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Marian Wolanin, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. Pismem z [...] października 2005 r. Skarżący J. B. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku Skarżący podniósł, że powstałe zadłużenie wynikło z ciężkiej sytuacji rodzinnej oraz trudności gospodarczych i finansowych. Wskazał na problemy finansowe, które w Jego ocenie uzasadniały umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. W oświadczeniu majątkowym podał, że Jego dom został zalany przez powódź. Na remont zaciągnął kredyt, który nie został spłacony. Skarżący podkreślił, że ze względu na skutki powodzi jego sytuacja materialna i finansowa uległa znacznemu pogorszeniu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2005 r. Nr [...], działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s", odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych, uznając, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieosiągalność należności określona w art. 28 u.s.u.s. Organ wskazał ponadto na brak przesłanek umożliwiających umorzenie należności składkowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 - dalej jako "rozporządzenie"). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż mimo tego, iż Skarżący przedstawił dokumenty świadczące o jego trudnej sytuacji finansowej stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie odmowy umorzenia zaległości składkowych było zgodne z prawem. Wskazano, iż Zobowiązany przebywa i pracuje za granicą, jest właścicielem domu jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego sytuacja finansowa Skarżącego i jego rodziny jest dobra. Prezes ZUS zważył, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a Zobowiązany nie wykazał jednoznacznie, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić powstałych należności. Na powyższą decyzję pismem z [...] kwietnia 2006 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32 u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające Prezesowi ZUS na umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Po rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z 8 września 2006 r. Sygn.akt III SA/Wa 1637/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS, stwierdzając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.10 § 1, art.11, art.107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "kpa"). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpujące i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd podkreślił, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w powyższym wyroku, organ przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające i po rozpoznaniu sprawy w dniu [...] czerwca 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2005 r., na podstawie której odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Następnie organ wyjaśnił przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. Wskazał także, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla Zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślono przy tym, że decyzje w zakresie umarzania składek mają charakter uznaniowy, a zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Organ zwrócił także uwagę na rozbieżności, pomiędzy powoływaniem się przez Skarżącego na fakt, iż po roku prowadzenia działalności gospodarczej miała miejsce "powódź tysiąclecia", w wyniku której zalany został dom wraz z narzędziami niezbędnymi do prowadzenia tej działalności, a faktem, iż działalność gospodarczą Skarżący rozpoczął pół roku po tym, kiedy "powódź tysiąclecia" nastąpiła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wnosząc o uchylenie ww. decyzji zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie następujących przepisów: - art.6, 7, 8, 9, 10, 12 kpa; - art.83 ust.1 pkt 3, art. 28 i art.32 u.s.u.s.; - art.17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw. Rozwijając motywy skargi Skarżący podniósł, iż działalność gospodarczą faktycznie rozpoczął w 1991 r. Od wiosny 1997 r. miejscem prowadzenia działalności była miejscowość C. Dalej Skarżący podkreślił, iż powódź to zdarzenie, które zapoczątkowało jego problemy finansowe i doprowadziło do likwidacji działalności gospodarczej. Ponadto Skarżący wskazał na brak podania przez organ podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia oraz na rozbieżności pomiędzy decyzją I i II instancji w zakresie podanych kwot zaległości wobec ZUS i okresów których dotyczą. Zarzucił także przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." W myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 4. W szczególności organ wskazał, iż zobowiązany jest właścicielem domu jednorodzinnego, w którym mieszka, a ponadto jest współwłaścicielem działek wykazanych w ewidencji gruntów i budynków. Zwrócono także uwagę na nie wyjaśnione przez Skarżącego rozbieżności, co do rozpoczęcia działalności gospodarczej i wpływu powodzi w 1997r. na jej zakończenie, przez co argumenty te nie mogły przemawiać na korzyść Zobowiązanego. Organ zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie umorzenie należności jest nie tylko nieuzasadnione ale także przedwczesne, z uwagi na nie stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego prowadzącego wobec Skarżącego administracyjne postępowanie egzekucyjne nieściągalności. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w przedmiocie wysokości zaległości z tytułu składek oraz okresów, których te zaległości dotyczą, Sąd wyjaśnia, iż wykraczają one poza zakres postępowania przed sądem administracyjnym. Podniesione kwestie należą do kognicji Sądów Okręgowych (Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych). Za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz braku wskazania podstawy materialnoprawnej. Organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo w podstawie prawnej powołał art.83 ust.4 u.s.u.s. oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z treścią art.83 ust.4 u.s.u.s od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa. Zgodnie natomiast z art.138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem zmieniać rodzaju sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (podstawa materialnoprawna) sprawa. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.