V SA/Wa 2350/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z 8 grudnia 2006 r. J. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 do 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS (działający w imieniu organu) decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1pkt 3 i ust. 4, art. 28 ust. 1, 2, 3a, 3b, 4,oraz art. 30 i art. 32 u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] - dalej: kpa. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że od [...] do [...] wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, w zakresie [...]. Zgodnie z przedłożoną kserokopią decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] działalność została wykreślona z ewidencji z dniem [...] r. Organ wskazał, że do stycznia 2008r. zainteresowany miał orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i otrzymywał z tego tytułu świadczenie rentowe w wysokości [...] zł brutto. Od 1 lutego 2008r. wypłata świadczenia została wstrzymana z uwagi na ustanie uprawnień do jego otrzymywania. Żona wnioskodawcy - J. M. jest zatrudniona w P. na stanowisku [...] z wynagrodzeniem [...] zł netto miesięcznie (wg zaświadczenia o zarobkach z dnia 8 stycznia 2007r.) Dalej Prezes ZUS podkreślił, że zgodnie z decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] września 2006r. zainteresowanemu przyznano zasiłek rodzinny na 3 dzieci na okres od 31 sierpnia 2007r. w ogólnej kwocie [...] zł miesięcznie oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł na okres od 1 września 2006r. do 30 września 2006r. Podkreślił również, że wnioskodawca przedłożył również decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z [...] października 2005r na podstawie której przyznano mu zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od listopada 2005r. do grudnia 2005r. oraz zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2005r. informujące, iż w okresie od 1 grudnia 2005r. do 31 grudnia 2005r. zainteresowany pobrał świadczenia rodzinne na trójkę dzieci w kwocie [...] zł. Następnie organ wskazał, że wnioskodawca wraz z żoną i 3 dzieci mieszka w P. w domu położonym przy ulicy [...] do którego posiada prawo wieczystego użytkowania. Wskazał ponadto, że jak wynika z przedstawionych rachunków za okres od 10/2006 do 12/2006 miesięcznie koszty utrzymania domu kształtują się w wysokości około [...] zł za wodę i ścieki, [...] zł za prąd. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż wnioskodawca zalegał z opłatą za prąd w kwocie [...] zł za 11/2006 oraz za gaz (wezwanie do zapłaty faktur od W. Spółka z o. o. [...] na kwotę [...] zł z terminem płatności na dzień 29 grudnia 2006r.) W dalszej części uzasadnienia Prezes ZUS stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pomimo trwałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie zachodzi całkowita nieściągalność, ponieważ zainteresowany posiada majątek, który może stanowić przedmiot zabezpieczenia powstałego długu. Prezes Zakładu uznał, iż została wykazana trudna sytuacja materialna i zdrowotna, czego dowodem jest korzystanie z pomocy społecznej oraz fakt, iż wnioskodawca boryka się z chorobą, która nie pozwala na prawidłowe funkcjonowanie i podjęcie pracy zarobkowej jednakże określone przez ustawodawcę zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym dotyczące umorzeń zobowiązany jest realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że skorzystanie z prawa do umorzenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie ustawowych warunków przez zobowiązanego do opłacania składek daje możliwość ich umorzenia, ale nie nakłada na Prezesa Zakładu obowiązku w tym zakresie. Rozpatrując sprawę o umorzenie należności Prezes Zakładu kieruje się nie tylko osobistą sytuacją materialną i finansową zobowiązanego, lecz ma na uwadze również szeroko rozumiany interes społeczny i ochronę Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2008 r. J. M. wniósł o uchylenie decyzji [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu skargi J.M. przedstawił sytuację zdrowotną oraz finansową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2008 r. wynika, iż przedmiotem odmowy umorzenia w sprawie niniejszej są należności z tytułu nieopłaconych przez J. M. składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, iż podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 28 usus, regulujący instytucję umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z regułą przewidzianą w wymienionym przepisie, decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest oparta na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w doktrynie i orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36, wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie - tak jak w przypadku rozpoznawanej sprawy - ma odmówić obywatelowi skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. W przypadku umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ust. 1 i 2 usus., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 usus), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Innymi słowy, grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia należności ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu. W każdym przypadku organ jest zobligowany do wszechstronnego rozpatrzenia i wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego (art. 107 § 1 kpa.). Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (v. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził, iż w przypadku skarżącego, uznać należy, że jego sytuacja bytowa i materialna jest trudna, jednakże nie przemawia jednoznacznie za wyrażeniem zgody na umorzenie zaległych składek. Dokonując powyższej oceny organ nie wziął jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji pozbawienia rodziny skarżącego środków do życia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeanalizował zatem i nie uzasadnił swego stanowiska w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co winien uczynić zważywszy, że decyzja w tym zakresie dotyczy elementarnych potrzeb rodziny. Co więcej, mając na względzie ww. ustalenia organu I instancji, które nie przesądzały o treści rozstrzygnięcia co do zasady, uznać także należy, iż brak odniesienia się do kwestii uzyskiwanego dochodu i ponoszonych wydatków, wskazuje na niepełne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu skutkuje także naruszeniem m.in. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określonej w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanego. Tym samym organ obowiązany był w sposób wnikliwy i zrozumiały przedstawić ustaloną sytuację bytową i majątkową skarżącego oraz jego rodziny, jak również dokonać oceny zebranego materiału dowodowego w oparciu o te właśnie kryteria. W ocenie Sądu organ nie ocenił jednak należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji i konieczność oceny ważnego interesu zobowiązanego w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Podkreślić należy, iż z uwagi na uznanie przez organ trudnej sytuacji skarżącego, kluczowym zadaniem organu odwoławczego było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanego przedmiotowych należności, pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Podkreślić należy, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżący w niniejszej sprawie obecnie jest w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży mieszkania, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Wskazać należy, iż jak przyjmuje się w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżący oraz jego rodzina w niniejszej sprawie obecnie utrzymują się z wynagrodzenia uzyskiwanego przez żonę skarżącego w kwocie [...] zł netto oraz zasiłku rodzinnego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w ogólnej kwocie [...] zł miesięcznie, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Przy takim, jak przyjęte przez organ założeniu, norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2007 r. II GSK 345/06 www.cbois.nsa.gov.pl) Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niniejszej Prezes ZUS winien w pierwszej kolejności rzetelnie i wnikliwie rozpatrzyć całokształt okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej i zdrowotnej zobowiązanego czyniąc zadość zasadom rzetelnej procedury administracyjnej. W szczególności, mając na względzie uznaniowy charakter ww. regulacji ("Zakład może umarzać należności"), nadto; podjęte przez organ rozstrzygnięcie winno być wyczerpująco, przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (art. 107 § 3 k.p.a.). Dokładnego rozważenia wymagają również argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, takie jak pozostawanie bez pracy przez wnioskodawcę oraz brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na sytuację rodzinną i zdrowotną. Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów. Reasumując, rodzina skarżącego już w chwili obecnej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji majątkowej, zatem zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgnięcia przez zobowiązaną po pomoc finansową państwa i doprowadzić może w konsekwencji do pogłębienia stanu ubóstwa rodziny. Szczególnego zatem rozważenia wymaga czy wyegzekwowanie od zobowiązanej zaległości może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Zdaniem Sądu brak rozważenie w zaskarżonej decyzji tych zasadniczych dla sprawy okoliczności stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.