V SA/Wa 2350/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - spec. Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. K.i M. K.– wspólników T. s. c. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... marca 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. K. i M. K. – wspólników T. s. c. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. i M. K.– wspólników spółki cywilnej "...", dalej "skarżący", jest pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (dalej: "ARiMR"), z ... marca 2010 r., Nr ... dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu ... maja 2009 r. skarżący złożyli w Wielkopolskim Oddziale Regionalnym ARiMR w P. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 3.12 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Jako planowany cel operacji wskazano zwiększenie dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej poprzez dodanie nowej branży oraz zwiększenie poziomu zatrudnienia. Skarżący dwukrotnie (w dniach 25 września oraz 23 listopada 2009 r.) zostali wezwani do uzupełnienia/poprawienia wniosku. Powołanym wyżej pismem z dnia ... marca 2010 r. ARiMR odmówiła przyznania pomocy, na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 139, poz. 883 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie MRiRW". Organ wskazał, że mimo wezwania skarżący nie usunęli wszystkich braków w piśmie takich jak: błędy we wniosku w punkcie - suma rat kapitałowych z harmonogramu spłat umowy leasingowej nie odpowiada sumie rat wchodzących w poszczególne terminy zakończenia etapów, błędy rachunkowe w zestawieniu rzeczowo-finansowym - niepoprawnie obliczono sumy poszczególnych zadań inwestycji. Ponadto harmonogram spłat w umowie leasingowej nie odzwierciedla kosztów w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji. Braki te, w ocenie organu, powodują brak możliwości zweryfikowania złożonego przez Spółkę wniosku Skarżący pismem z ... marca 2010 r. (data wpływu do ARiMR) wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że drobne błędy rachunkowe nie rzutują na realizację celów projektu, ani też nie zmieniają jego zakresu. Pismem z ... maja 2010 r. nr ... ARiMR poinformowała, że w jej ocenie przy rozpatrywaniu wniosku z dnia ... maja 2009 r. nie doszło do naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie to organ oparł na przyjęciu, że: - braki lub nieprawidłowości we wniosku o przyznanie pomocy były szczegółowo określone przez ... Oddział Regionalny w wezwaniach do ich usunięcia z dnia 25 września 2009 r. oraz 23 listopada 2009 r., w tym poprzez zaznaczenie błędów lub braków na przekazywanych kopiach stron wniosku, które wymagały uzupełnienia lub poprawienia, - dopiero w wyniku drugiego wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków złożone zostały dokumenty dotyczące zakupu maszyn i urządzeń będących przedmiotem leasingu, które jednakże zawierają rozbieżności i błędy rachunkowe w stosunku do danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy, - istnieją rozbieżności pomiędzy wartością robót budowlanych w zestawieniu rzeczowo – finansowym. W konsekwencji planowane do poniesienia koszty są rozbieżne z kosztami realizacji operacji zawartymi we wniosku o przyznanie pomocy i Ekonomicznym Planie Operacji. W skardze na pismo z ... marca 2010 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia ARiMR. Zarzucili organowi: 1. rażące naruszenie zawartych w ustawie z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich, przepisów o postępowaniu przez obrazę: - zasady praworządności (art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy) poprzez: nieprzestrzeganie w toku rozpoznawania wniosku przepisów aktów prawnych regulujących postępowanie o przyznanie pomocy, nieodniesienie się do zarzutów postawionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, doprowadzenie do obciążenia skutkami, dokonania przez Agencję w obu wezwaniach do poprawki odmiennej oceny zapisów wniosku oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przyjęciu, że skarżący nie uzupełnili wniosku zgodnie z wezwaniami podczas gdy wezwania nie wymieniały wytkniętych uchybień, a przepisy prawa nie określają szczegółowo sposobu wypełniania wniosku, - obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy) poprzez pominięcie faktu, iż braki wskazane jako podstawa faktyczna odmowy przyznania pomocy nie były wskazane w wezwaniach do usunięcia braków, - obowiązku udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy) poprzez nieudzielanie niezbędnych pouczeń i udzielenie błędnych pouczeń; 2. rażące naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia MRiRW poprzez obrazę: - § 18 ust. 5 poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie usunęli wszystkich nieprawidłowości wniosku zgodnie ze wskazaniami w dwóch wezwaniach do ich usunięcia, - § 18 ust. 4 pkt. 2 poprzez niewezwanie po raz drugi do poprawienia kosztów w zestawieniu rzeczowo – finansowym. Skarżący podnieśli, że przepisy rozporządzenia nie wykluczają ponawiania procedury wezwania do uzupełnienia braków, które wyszły na jaw po pierwszym, a nawet drugim wezwaniu do uzupełnienia braków. W konsekwencji powyższego, w przypadku dostrzeżenia nowych błędów Agencja powinna była ponowić w stosunku do skarżących procedurę wzywania do ich poprawy wniosku. W odpowiedzi na skargę ARiMR w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie i wniosła o oddalenie skargi. Wyrokiem z 5 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1741/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że strona uzupełniła braki oraz skorygowała błędy wniosku poza tymi błędami, które dotyczą informacji zawartych w zestawieniu rzeczowo-finansowym. Sąd uznał, że uzupełnienia wniosku, do dokonania których strona została wezwana wezwaniem z dnia 23 listopada 2009 r., nie dotyczyły wyłącznie tych nieprawidłowości, które zostały wskazane w pierwszym wezwaniu. Natomiast w odniesieniu do części wniosku zatytułowanej "V. Zestawienie rzeczowo-finansowe" w zakresie dotyczącym punktu II, Agencja już po uzupełnieniu wniosku na skutek pierwszego wezwania, wskazała nowy brak do uzupełnienia. W drugim wezwaniu Agencja stwierdziła, że brak jest specyfikacji do zadań wyszczególnionych w tym zestawieniu w odniesieniu do maszyn i urządzeń. Zwróciła uwagę również na konieczność przeprowadzenia postępowania ofertowego. W pierwszym wezwaniu organ wskazał jedynie, że w zestawieniu rzeczowo – finansowym niepoprawnie przyjęto koszty oraz dokonał dopisków na kopi wniosku ("rozpisać", "wg kosztorysu"), które miały wskazywać stronie sposób skorygowania wniosku. W ocenie Sądu wezwanie do uzupełnienia wniosku w zakresie punktu II zestawienia rzeczowo-finansowego kosztów inwestycyjnych objętych leasingiem nie zostało sporządzone prawidłowo, gdyż adnotacja na kopii formularza "rozpisać" nie może być uznana za tożsamą ze sprecyzowanym w drugim wezwaniu żądaniem dołączenia do wniosku specyfikacji do zadań wyszczególnionych w zestawieniu rzeczowo-finansowym dotyczącym maszyn i urządzeń, ani z zawartym tam wskazaniem, że "W przypadku, gdy zadanie jest realizowane przez jednego dostawcę należy przeprowadzić postępowanie ofertowe zgodnie z wytycznymi zawartymi w instrukcji wypełniania wniosku". W ocenie Sądu wezwanie Strony do uzupełnienia wniosku w tym zakresie zostało dokonane z naruszeniem przepisu § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Brzmienie tego przepisu – który stanowi, że jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, to Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania – nakazuje przyjąć, że powtórne wezwanie może dotyczyć tylko tych braków, które były sformułowane w pierwszym wezwaniu i nie zostały usunięte. Stwierdzając naruszenie przepisu § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Sąd stwierdził równocześnie, że nie miało ono wpływu na wynik postępowania. Za nietrafne Sąd uznał stanowisko skarżących, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia nie wykluczają ponawiania procedury wezwania do usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku, które wyszły na jaw lub zostały zauważone przez Agencję po pierwszym lub drugim wezwaniu do usunięcia braków. Sąd stwierdził, że przepisy § 18 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie przewidują możliwości wielokrotnego wzywania wnioskodawców do uzupełniania kolejno ujawnianych przez Agencję braków wniosku. Wspólnicy złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1055/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wskazał, że usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut dotyczący § 18 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia MRiRW. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro § 18 ust. 3 rozporządzenia MRiRW obliguje Agencję do wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości lub braków wniosku, zaś według regulacji zawartej w ust. 4 pkt 2 Agencja wzywa (w razie usunięcia nie wszystkich nieprawidłowości lub braków) do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków – to oczywiste jest, że chodzi o ponowienie wezwania odnośnie braków lub nieprawidłowości, do usunięcia których wnioskodawca był już wzywany. Obowiązek Agencji określony w ust. 4 jednoznacznie odsyła do nieprawidłowości braków wniosku, o których mowa w ust. 3 – a zatem dotyczy nieprawidłowości i braków innych niż objęte dyspozycją ust. 1 ale jednocześnie tych, które były już przedmiotem poprzedniego wezwania. Sąd stwierdził zatem, że w sytuacji opisanej w § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW, odmowa przyznania pomocy na podstawie § 18 ust. 5 tego aktu może nastąpić dopiero po dwukrotnym, bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia tych samych nieprawidłowości lub braków. Z uwagi na skutek, jaki wywołuje nieuzupełnienie nieprawidłowości lub braków wniosku – jakim jest odmowa przyznania pomocy – uzasadniona jest teza, że wezwanie musi być sprecyzowane w sposób umożliwiający jego prawidłowe, bezbłędne wykonanie. W konsekwencji, mimo że rozporządzenie przewiduje dwukrotne wezwanie do poprawy wniosku, w świetle przytoczonych regulacji przyjąć należy, że w przypadku wezwań nieprawidłowych – w tym zarówno nieprecyzyjnych jak i niepełnych – Agencja nie tylko może, ale i powinna dokonać dalszych wezwań. Całokształt okoliczności wskazuje, że w sprawie istota problemu dotyczy poprawności wezwań do usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku w spornym zakresie na podstawie § 18 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW. Tymczasem Sąd pierwszej instancji skoncentrował się głównie na ocenie prawidłowości wniosku i zgodności informacji w nim zawartych ze złożonymi dokumentami. Nie ulega też wątpliwości, że w tych kwestiach organ w zaskarżonej informacji nie wypowiedział się. W ocenie NSA treść wezwań skierowanych do wnioskodawców jest niesporna i w tym stanie rzeczy w ocenie NSA nie powinno budzić wątpliwości, że drugie z wezwań dotyczy nie tylko nieprawidłowości i braków objętych pierwszym wezwaniem. Ponadto w zakresie, w jakim zaskarżonym wyrokiem Sąd stwierdził braki uzasadniające odmowę przyznania płatności (pkt V wniosku "Zestawienie rzeczowo-finansowe operacji") – wezwanie "do skorygowania błędów w formularzu wniosku zgodnie z załącznikiem" nie jest wystarczająco precyzyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1055/11, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1741/10 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozP. sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd uznał, iż zaskarżone pismo ARiMR z ... marca 2010 r. odmawiające przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych we wnioskowanym zakresie jako naruszające prawo materialne należało uchylić w oparciu o normę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r, Agencja nie przyznaje pomocy jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek. Jeśli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca nie usunął w terminie wszystkich nieprawidłowości lub braków, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 18 ust. 4 pkt 2). W ust. 5 prawodawca postanowił, że jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. W przypadku zaistnienia sytuacji określonej w § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, odmowa przyznania pomocy na podstawie § 18 ust. 5 tego aktu, może nastąpić dopiero po dwukrotnym, bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia tych samych nieprawidłowości lub braków. Z uwagi zaś na skutek, jaki wywołuje nieuzupełnienie nieprawidłowości lub braków wniosku – jakim jest odmowa przyznania pomocy – uzasadniona jest teza, że wezwanie musi być sprecyzowane w sposób umożliwiający jego prawidłowe, bezbłędne wykonanie. Z kolei w przypadku wezwań nieprawidłowych – w tym zarówno nieprecyzyjnych jak i niepełnych – Agencja nie tylko może, ale i powinna dokonać dalszych wezwań. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie zatem uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności winien wezwać beneficjenta pomocy do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez nadesłanie brakujących dokumentów, a następnie rozpoznać go merytorycznie, jeżeli nałożony obowiązek zostanie wykonany. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.