V SA/Wa 2361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... września 2011 r. nr ... w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa ... z ... lipca 2011 r., 2. stwierdza, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz F. Spółki z o.o. w W. kwotę ... złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 13 października 2011 r. wniesionej przez F. Sp. z o.o. w W. jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... września 2011 r. nr ... Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu .. października 2008 r. R. w T., działając w imieniu Samorządu Województwa ... zawarł z F. Spółką z o.o. umowę o dofinansowanie projektu: "Aktywni górą – kompleksowe wsparcie dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym i zawodowym" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Decyzją z dnia ... lipca 2011 r. Marszałek Województwa ..., powołując się na art. 211 ust. 4a w związku z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005 Nr 249, poz. 2104 ze zm.) określił, że Spółka ma obowiązek zwrócić z pobranej dotacji na ten cel kwotę ... zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, które naliczane są od dnia ...10.2008 r. dla kwoty ... zł oraz od dnia ...11.2009 dla kwoty ... zł do dnia zwrotu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez F.. W wyniku wniesionego odwołania Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Marszałka. W uzasadnieniu decyzji Minister uznał m.in. za nietrafny zarzut Strony skarżącej, iż decyzję wydał niewłaściwy organ – Marszałek Województwa zamiast Zarządu Województwa ... Wskazał na treść podpisanego w dniu ... marca 2010 r. aneksu nr ... Od powyższej decyzji F. Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła ww. decyzji naruszenie: 1. Art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez nieustosunkowanie się do skarżącej, 2. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnieni decyzji, a co najmniej – "nienależne uzasadnienie" z uwagi na nieodniesienie się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą w sposób uniemożliwiający Sądowi dokonanie analizy przyczyn takiego rozstrzygnięcia, 3. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, 4. art. 210 kodeksu spółek handlowych poprzez uznanie, że umowa zlecenia zawarta pomiędzy F. sp. z o.o. a R. Ł. była nieważna, 5. art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 6. ar. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że skarżąca wykorzystała przekazane środki z naruszeniem procedur, 7. art. 208 ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego negatywnie odniósł się do stawianych przez skarżącą zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.). Odnosząc się we wspomnianym wyżej zakresie do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy zbadać zasadność zarzutu dot. wydania decyzji w pierwszej instancji przez niewłaściwy organ, albowiem jego uwzględnienie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny, aczkolwiek nie wszystkie argumenty przedstawione przez Stronę skarżącą zasługują na aprobatę. Minister Rozwoju Regionalnego uprawnienie Marszałka Województwa ... do wydania decyzji na podstawie art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wywodzi z treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1590 ze zm.) , zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Konstrukcja tego przepisu powoduje, że wbrew twierdzeniom Skarżącej , domniemuje się ogólną kompetencję marszałka do wydawania decyzji, a nie poszukuje przepisu dającego mu to uprawnienie. Wyłączenie kompetencji marszałka musi być wyraźne i wynikać z przepisów rangi ustawowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt I OSK 1362/09 LEX nr 529902). W literaturze prawa administracyjnego panuje pogląd, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz s. 13). Decyzja w sprawie niniejszej – orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków z budżetu Unii Europejskiej jest niewątpliwie sprawą indywidualną. Jest też sprawą z zakresu administracji publicznej, gdyż jest sprawą z zakresu finansów publicznych. Wywody Strony próbujące wykazać coś wręcz przeciwnego są niezrozumiałe i całkowicie błędne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Zgodnie z art. 5 ust, 3 do środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się: 1) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych; 2 ) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa; 3) środki: a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich; 3a) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA): a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego, b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy; 4) inne środki. Skarżąca Spółka na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 7 października 2008 r. otrzymała dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego. W przedmiotowej sprawie Instytucją Zarządzającą był Minister Rozwoju Regionalnego, zaś Instytucją Pośrednicząca – Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego (nazwany w umowie Urzędem Marszałkowskim). Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 5 pkt. 2 i 3 u.z.p.p.r. - instytucja zarządzająca to właściwy minister, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialni za przygotowanie i realizację programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca - organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Ustawa i w innych przepisach ustala kompetencje zarządu województwa. I tak zgodnie z art. 25 za prawidłową realizację programu odpowiada: 1) w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa; 2) w przypadku programu rozwoju - odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa. Zgodnie z art. 27 ust. 1 instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności: 1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1; 2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu; 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego; 4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu; 5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów; 6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; 6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom; 8) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych. Z aneksu nr ... do Porozumienia z ... czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz z upoważnienia z dnia ... grudnia 2010 r. wynika, iż Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. powierzył Samorządowi Województwa ..., zwanemu dalej "Instytucją Pośredniczącą" odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych. Jak wynika z przytoczonych przepisów wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa. Ta kompetencja nie jest kompetencją własną samorządu, ale powierzoną. Przekazanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco. Należy więc uznać, że art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i decyzję w I instancji powinien wydać Zarząd Województwa ..., a nie Marszałek. Decyzja ta została więc wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego utrzymująca w mocy (w części) decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco narusza prawo ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego, że został uwzględniony zarzut prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zbędnym jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.