V SA/Wa 238/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu ze środków publicznych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. N. Kancelaria Adwokacka w W. ul. [...] tytułem nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 454,20 zł (czterysta pięćdziesiąt cztery złote 20/100), w tym tytułem opłaty kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 79,20 zł (siedemdziesiąt dziewięć złotych 20/100) oraz kwotę 15 zł (pietnaście złotych) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. W dniu [...] listopada 2004 r. K.J. złożył wniosek do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o dofinansowanie działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". [...] grudnia 2004 r. [...] Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odrzucił wniosek. Organ wyjaśnił, iż pomoc może być przyznana rolnikowi, który do dnia podjęcia decyzji przez ARiMR był posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie dłużej niż 12 miesięcy. W przypadku skarżącego ww. podstawowe kryterium dostępu do pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie zostało spełnione. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przekazał wniosek K.J. do ponownego rozpatrzenia przez [...] Oddział Regionalny ARiMR. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] [...] Oddział Regionalny ARiMR odrzucił wniosek z dnia [...] listopada 2004 r., wyjaśniając, iż załączona przez skarżącego do wniosku umowa dzierżawy nie mogła być dokumentem upoważniającym do odliczenia okresu dzierżawy od okresu prowadzenia gospodarstwa. Powyższe stanowisko organ uzasadnił faktem, iż wraz z umową dzierżawy nie dostarczono wypisu z księgi wieczystej lub odpisu z rejestru gruntów, potwierdzającego okresy wydzierżawienia gospodarstwa. Następnie skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji z [...] kwietnia 2005 r. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] podtrzymał stanowisko [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie odrzucenia wniosku skarżącego. Jednocześnie wyjaśnił, iż beneficjentem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" może być osoba, która m.in. po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu pomocy, lub była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, lecz w tym okresie prowadziła gospodarstwo rolne nie dłużej niż 12 miesięcy. W dniu [...] września 2005 r. K.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie skargi. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o przyznaniu pomocy finansowej nie ma charakteru władczego i nie stanowi decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 2181/05 odrzucił skargę uznając, iż zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej jako aktu finalizującego postępowanie o przyznanie wnioskowanego przez zainteresowanego dofinansowania w ramach działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Załatwienie sprawy dotyczącej przyznania dofinansowania projektu w ramach ww. działania następuje bowiem w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej między osobą ubiegającą się o dofinansowanie (beneficjentem) a Agencją. Postępowanie prowadzące do zawarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a wobec tego pismo Agencji skierowane do skarżącego nie może być decyzją administracyjną. Pismo to nie mieści się również w katalogu innych aktów i czynności, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd wskazał także, iż właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw załatwionych przez organy administracji publicznej w formie umowy cywilnoprawnej, a taki sposób załatwienia sprawy o dofinansowanie w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określają przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną K.J. na ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj. "czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzją administracyjną, czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)?". W uzasadnieniu wydanego w dniu 5 grudnia 2006 r. postanowienia, sygn. akt II GSK 196/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na budzące poważne wątpliwości zagadnienie dotyczące właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy ze skargi wniesionej przez skarżącego, a w szczególności formy prawnej rozstrzygnięcia Prezesa Agencji, odrzucającego wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" działanie 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom". NSA zauważył, że skoro warunki dofinansowania projektów określa umowa o dofinansowaniu projektów zawarta przez instytucje zarządzającą programem (Agencję) a beneficjentem, to powstaje pytanie, czy czynności poprzedzające zawarcie takiej umowy, a w szczególności odrzucenie wniosku przez instytucję zarządzającą programem, jest działalnością Agencji w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Następnie wskazano na dotyczące powyższej kwestii rozbieżne stanowiska, wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 196/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z 9 grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, iż w wyniku rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, w dniu 22 lutego 2007 r. wydana została uchwała, sygn. akt II GPS 3/06, w której przesądzono, iż "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Następnie wskazano na treść ww. uchwały, zgodnie z którą po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w I etapie jego załatwiania podejmowane rozstrzygnięcie ma charakter indywidualny, władczy, jednostronny, a wobec tego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozstrzygając w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, wydaje decyzję administracyjną. Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dla Sądu wiążąca. Mając zaś na uwadze jej treść, skargę kasacyjną - zarzucającą naruszenie art. 26 § 1 i 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju - należało uznać za zasadną. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt I GSK 196/06 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej K.J. Jednocześnie – mając na uwadze, że uchwala podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wiąże w całym dalszym toku postępowania, aż do jego prawomocnego zakończenia – wskazać należy, iż Sąd związany jest także uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 3/06. W związku z powyższym, badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu przede wszystkim wskazać należy na stanowisko zaprezentowane w ww. uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., w której przyjęto, iż "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Nie ulega zatem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest wydane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnięcie stanowiące decyzję administracyjną. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej jest decyzją, pomimo iż nie posiada pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję, tj.: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ oraz datę decyzji. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną mimo braku takiego oznaczenia zarówno w sentencji jak i w jego "nazwie". Pismo to zawiera bowiem niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną elementy: - oznaczenie organu, od którego pochodzi, - datę jego wydania, - rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, - skierowane jest do konkretnego adresata. Wobec powyższego zaskarżona decyzja winna być oceniona pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego. Dokonując tej oceny Sąd uznał, iż narusza ona prawo w stopniu skutkującym konieczność jej uchylenia. Przede wszystkim zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sposób wskazany w § 3 jedynie w przypadku gdy w całości uwzględnia ono żądanie strony (§ 4). Bez wątpienia organ nie wskazał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto jedynie zapis: "Zgodnie z treścią Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006" (...)", który nie konwaliduje braków we wskazanym wyżej zakresie. Decyzja nie wskazuje bowiem jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie do wniosku skarżącego, w szczególności zaś przepisów będących podstawą odrzucenia złożonego wniosku. Należy zwrócić uwagę, iż podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem konkretnych, mających zastosowanie w sprawie przepisów. Niedopuszczalne jest ograniczenie podstawy prawnej decyzji wyłącznie do wskazania aktu prawnego bez starannego określenia, jakie konkretnie przepisy danego aktu znajdą zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić zatem należy, iż organ nie dochował ciążącego na nim obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym decyzji, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. Nadto rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie znajduje podstawy w treści art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja wydana przez organ odwoławczy może jedynie: - utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, - uchylić w całości lub części decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji, - umorzyć postępowanie odwoławcze, - uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W tym zamkniętym katalogu nie mieści się rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] czerwca 2005 r. stwierdzające, iż "odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie", tym samym organ naruszył art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Sąd zwraca również uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, postępowanie zakończyć zaś wydaniem decyzji odpowiadającej w treści art. 138 k.p.a. Ponadto organ winien wyczerpująco uargumentować podjętą decyzję i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Pozwoli to – w przypadku zaskarżenia decyzji – na jej merytoryczną ocenę przez Sąd, co obecnie nie było możliwe wobec wskazanych wyżej uchybień. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.