V SA/Wa 2382/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Jóźków, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant ref. sąd. Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Kr. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 1 marca 2007 r. K. S. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za łączny okres 07/2000 - 02/2007, ubezpieczenie zdrowotne za łączny okres 07/2000 - 02/2007 oraz składek na Fundusz Pracy za łączny okres 08/2000 - 02/2007 w łącznej kwocie [...] zł w tym należność główna, odsetki za zwłokę oraz koszty upomnienia. W uzasadnieniu wniosku Skarżący powołał się na trudną sytuacją materialną rodziny oraz kłopoty zdrowotne żony. Zakład decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1-3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74; zwanej dalej: "u.s.u.s.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r.") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że nie jest możliwe umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07/2001 - 11/2001, na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników za okres 07/2001 - 11/2001 oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 07/2001 - 11/2001, jako że z mocy prawa (art. 30 u.s.u.s.) składki te umorzeniu nie podlegają. W związku z czym wniosek Skarżącego został rozpatrzony w odniesieniu do składek finansowanych przez płatnika. Zakład wyjaśnił, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, jako że w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga określony dochód. Ponadto w stosunku do Skarżącego prowadzone jest przez Zakład postępowanie egzekucyjne w administracji (zajęcie rachunku bankowego), które jest skuteczne, gdyż na konto Zakładu wpływają kwoty w części pokrywające zadłużenie z tytułu składek. Ponadto w stosunku do Skarżącego prowadzone jest także postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika US W., które nie zostało jeszcze zakończone i jest w części skuteczne. Powyższe oznacza, iż właściwy w sprawie organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Zakład nie uwzględnił argumentów Skarżącego, iż nie był w stanie regulować należnych składek z powodu braku dochodów z prowadzonej działalności, na który wpływ miała ogólnie panująca recesja, duża konkurencja, trudne warunki pracy (praca na dworze) oraz straty ponoszone na skutek niszczenia towaru przez warunki atmosferyczne. Zakład nie znalazł także przesłanek do zastosowania względem Skarżącego art. 28 ust. 3a - 3b u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład uznał, iż Skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu zaległych składek, a zwłaszcza nie wykazał, iż spłata zadłużenia np. w formie układu ratalnego, może pociągnąć za sobą zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawić Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Podkreślił, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód, a ponadto podejmuje liczne starania aby uczynić działalność bardziej dochodową (przeprowadzona analiza finansowa wskazuje, iż przychody z prowadzonej działalności gospodarczej w 2006 r. w porównaniu do roku 2005 wzrosły o ok. 51%). W opinii Zakładu również problemy zdrowotne żony Skarżącego nie stanowią wystarczającej przesłanki do podjęcia pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Z dokumentacji medycznej zgromadzonej w sprawie wynika co prawda, że żona Skarżącego wymaga opieki medycznej i leczenia farmakologicznego, zauważył jednak, iż przewlekła choroba żony lub konieczność sprawowania nad chorą opieki nie pozbawia Skarżącego możliwości dochodu umożliwiającego opłacenie należności wobec Zakładu. Pismem z 21 maja 2007 r. Skarżący zwrócił się Prezesa Zakładu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu (działający w imieniu organu) decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1-3b, art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu powtórzył argumentację z decyzji z [...] kwietnia 2007 r. i dodatkowo stwierdził, iż Skarżący od siedmiu lat skutecznie uchyla się od opłacania obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy. Przez cały ten okres Skarżący nie podjął żadnej skutecznej próby spłaty przynajmniej części zadłużenia. Zaznaczył też, iż umorzenie zadłużenia nie daje gwarancji, że obowiązkowe składki będą w przyszłości opłacane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w związku z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a co za tym idzie interesu prawnego Skarżącego przez niezastosowanie tych przepisów, mimo, iż sytuacja Skarżącego wypełnia hipotezę normy prawnej z nich wynikającej; 2. przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 10 ust. 1 oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. W motywach skargi Skarżący podkreślił, iż w sprawie został nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, zarówno w zakresie możliwości płatniczych Skarżącego, jak i majątku, z którego zaległości mogłyby zostać pokryte. Skarżący wyjaśnił, iż nie jest w stanie spłacić obecnie ponad [...] tysięcy zł zaległych składek, w sytuacji w której jego miesięczny dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej - będący jedynym jego dochodem i będący w zasadzie jedynym dochodem rodziny - wynosi nie więcej niż kilkaset złotych miesięcznie. Podkreślił, iż jego żona była przez kilka lat bezrobotna, nie przysługują jej żadne świadczenia emerytalne ani rentowe, choć obecnie pracuje to z powodu choroby spodziewa się rychłego zwolnienia z pracy. Jej problemy zdrowotne (cierpi na [...]) znacznie zwiększają koszty utrzymania rodziny, a konieczna opieka nad nią znacznie utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, iż nie posiada żadnych nieruchomości, samochodów ani innych wartościowych rzeczy, przeciętnie zarabia [...] zł miesięcznie. Skarżący wskazał, iż jego sytuacja wypełnia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., ponieważ na sytuacje w jakiej się obecnie znajduje wpłynęła recesja oraz powstanie potężnej i nie zawsze uczciwej konkurencji w postaci hipermarketów, co sprawiło, że poniósł straty materialne w wyniku nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić Skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Podkreślił, iż ww. okoliczności były podstawą do umorzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. zaległości podatkowych Skarżącego objętych restrukturyzacją i te okoliczności - zdaniem Skarżącego - powinny być tak samo ocenione przez Zakład poprzez umorzenie należności składkowych. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem zaskarżonej decyzji, iż przez siedem lat nie uiszczania składek nie podjął żadnej skutecznej próby spłaty choć części zadłużenia. Wyjaśnił, że przez cały czas był zainteresowany spłatą zadłużenia i od lutego 2005 r. dokonuje bieżących opłat składek na rzecz Zakładu. Na końcu dodał, że umorzenie zaległych składek pozwoliłoby Skarżącemu na polepszenie warunków prowadzonej działalności gospodarczej, a co za tym idzie na polepszenie warunków życia jego i rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana [...] kwietnia 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest Zastępcę Dyrektora B. Ł. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika Zakładu, w tym Zastępcę Dyrektora, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje Zakładu określają art. 66 - 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnień pracownikom Zakładu, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu jako organu. Skoro zaś art. 75 ust. 5 u.s.u.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu Zakładu jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem Zakładu działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 317/06). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s m.in. Zakład wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust. 1 u.s.u.s Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej - ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 lutego 2007 r. (ONSA i WSA 2007/3/61), w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji Zakładu - w imieniu, którego działał określony pracownik Zakładu (Zastępca Dyrektora B. Ł.). Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Organ winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez Skarżącego należności. Należy także przypomnieć, że zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Należy również wskazać, iż prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie co prawda Prezes Zakładu wskazał, iż Skarżący prowadzi działalność gospodarczą i osiąga określone dochody, jednakże w decyzji nie dokonał analizy wysokości osiąganych dochodów w kontekście wydatków Skarżącego. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.