V SA/Wa 2382/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Zwolenik, sędzia WSA Cezary Kosterna (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 13 maja 2024 r. nr BDF1.4800.126.2023 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę. Pan D.F. (dalej: Skarżący lub Obwiniony) wniósł skargę na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 13 maja 2024 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Bydgoszczy (dalej: RKO lub Komisja Orzekająca I stopnia) z 25 września 2023 r. nr RIO/KO/4111/22/2023, którym uznała Obwinionego D.F. odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz.104, dalej: uondfp lub ustawa) polegające na nieustaleniu od dnia 12 maja 2020 r. dochodów Gminy B.B. z tytułu kary umownej należnej od wykonawcy C. Sp. z o.o. P. za 17-dniowe opóźnienie w wykonaniu zadania polegającego na przygotowaniu audytu na zasadach raportu o stanie gminy w wysokości 110,82 zł oraz z tytułu kary umownej od wykonawcy Zarządzanie Projektami Ł.B. - K. z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy na skutek okoliczności leżących po stronie inspektora nadzoru (§ 7 ust. 2 umowy nr RZP.272.14.2020.ZP2 z dnia 8 kwietnia 2020 r.) w kwocie 9 594,00 zł, co stanowiło naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zmianami, dalej: UFP). Komisja Orzekająca I instancji wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia oraz obciążyła kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 510,49 zł. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie Głowa Komisja przytoczyła treść orzeczenia Komisji Orzekającej I stopnia. Przytoczyła stanowisko Obwinionego, według którego nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podnosił ona, że to wykonawca zobowiązany był do uiszczenia kar umownych, a strony nie umówiły się w żadnym z tych dwóch przypadków, że kara umowna będzie wymagalna dopiero, kiedy Gmina B.B. ją ustali w jakiejkolwiek postaci dokumentu finansowego. Ponadto, wnosił on o przeprowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego na okoliczność stwierdzenia, z jakich przyczyn doszło do przedmiotowych uchybień, a także na okoliczność charakteru opóźnienia i przyczyn ich powstania w obu umowach z wykonawcami. Rzecznik zarządzeniami wezwał wskazanych we wniosku świadków do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie okoliczności, o których stwierdzenie wniósł Obrońca Obwinionego. Wskazani przez Obrońcę Obwinionego świadkowie nie skorzystali z prawa do złożenia pisemnych wyjaśnień w trakcie postępowania wyjaśniającego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik w dniu 2 czerwca 2023 r. sformułował wniosek o ukaranie, wnosząc o uznanie D.F. pełniącego w czasie popełnienia zarzucanego czynu funkcję Wójta Gminy B.B., za osobę odpowiedzialną na zasadach określonych w art. 19 ust. 2 uondfp. We wniosku o ukaranie Rzecznik zarzucił Obwinionemu naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu - art. 5 ust. 1 pkt 1 uondfp, polegające na nieustaleniu od dnia 12 maja 2020 r. dochodów Gminy B.B. z tytułu kary umownej należnej od wykonawcy C. Sp. z o.o. P. za 17-dniowe opóźnienie w wykonaniu zadania polegającego na przygotowaniu audytu na zasadach raportu o stanie gminy (§ 9 ust. 1 pkt 1 umowy RO.2710.2.2020 z dnia 11 marca 2020 r.) w wysokości 110,82 zł oraz z tytułu kary umownej od wykonawcy Zarządzanie Projektami Ł.B. - K. z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy na skutek okoliczności leżących po stronie inspektora nadzoru (§ 7 ust. 2 umowy nr RZP.272.14.2020.ZP2 z dnia 8 kwietnia 2020 r.) w kwocie 9 594,00 zł, co stanowiło naruszenie art. 42 ust. 5 ufp. Rzecznik uzupełnił materiały do wniosku o ukaranie o złożone wyjaśnienia pisemne przez Pana H.G. oraz Panią K.S. reprezentujących C. Sp. z o.o. 3 lipca 2023 r. Przewodniczący RKO wyznaczył termin rozprawy na dzień 25 września 2023 r., skład orzekający oraz osobę zobowiązaną do sporządzenia uzasadnienia. W dniu 22 września 2023 r. wpłynęło do Komisji Orzekającej pismo pełnomocnika Obwinionego - radcy prawnego B.R. z prośbą o zniesienie terminu rozprawy, z uwagi na brak możliwości udziału w rozprawie. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że o terminie rozprawy dowiedział się od samego Obwinionego, a obowiązkiem organu orzekającego jest zawiadomić o terminie rozprawy nie tylko samego Obwinionego, ale również jego obrońcę. Rozpoznanie sprawy nastąpiło na rozprawie w dniu 25 września 2023 r., bez udziału Obwinionego, który o terminie i miejscu rozprawy został prawidłowo powiadomiony, z zachowaniem zasad i trybu określonego w art. 121 uondfp. Komisja ustaliła, że doręczenie Obwinionemu wniosku o ukaranie nastąpiło w prawidłowy sposób. Pełnomocnictwo z dnia 3 kwietnia 2023 r. złożone przez Obwinionego D.F. dotyczyło reprezentowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, która toczyła się przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych, wobec czego Obrońca nie był uprawiony do działania w imieniu Obwinionego przed Komisją Orzekającą. Z uwagi na brak pełnomocnictwa pismo Pana B.R. zostało pozostawione w aktach sprawy bez rozpatrzenia. Komisja Orzekająca ustaliła następujący stan faktyczny sprawy: Gmina B.B. udzieliła w trybie niekonkurencyjnym wykonawcy C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zamówienia publicznego na przygotowanie audytu na zasadach raportu o stanie gminy zgodnie z art. 28 aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym za wynagrodzeniem w kwocie 13 038,00 zł brutto. W § 4 umowy wykonawca zobowiązał się do wykonania i wydania przedmiotu umowy w terminie zakończenia wskazanym w § 2 ust. 2 umowy, tj. do 11 maja 2020 r. W terminie do 11 maja 2020 r. Gmina otrzymała jedynie . analizę porównawczą oraz raport interaktywny, co stanowiło tylko część wykonania zadań umownych. Pozostałe elementy przedmiotu zamówienia zostały jej przekazane dopiero 28 maja 2020 r., tj. z 17-dniowym opóźnieniem. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 umowy wykonawca miał zapłacić zamawiającemu karę umowną za opóźnienie w wykonaniu przedmiotu umowy w stosunku do terminów określonych na podstawie § 4 i § 2 umowy w wysokości 0,05% wynagrodzenia brutto, za każdy dzień opóźnienia. Tym samym Obwiniony jako Wójt powinien naliczyć karę umowną w wysokości łącznej 110,82 zł. W trakcie kontroli Wójt wyjaśnił, że z uwagi na wnoszone przez Zamawiającego uwagi w zakresie zmiany zawartych danych lub wprowadzenia dodatkowych informacji w opracowanym raporcie o stanie gminy w 2019 r., które nie wynikały z błędów wykonawcy, brak było podstaw do naliczenia kar umownych. Komisja ustaliła, że w sprawie nie zostały dochowane warunki przedłużenia terminu przewidziane § 6 ust. 8 umowy. Zgodnie z nim dla ważności zmiany terminu wykonania umowy bez sporządzenia pisemnego aneksu niezbędne było jej zaakceptowanie przez strony wiadomością e-mail za pośrednictwem osób upoważnionych do kontaktu. . Tym samym Wójt powinien był naliczyć karę umowną z tytułu opóźnienia w realizacji umowy, która to kara stanowiłaby dochód Gminy w 2020 r. Ponadto kontrola wykazała, że 8 kwietnia 2020 r. Gmina udzieliła w następstwie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości nieprzekraczającej kwoty 30 000 euro wykonawcy: Zarządzanie Projektami Ł.B. z siedzibą w K. zamówienia publicznego na pełnienie funkcji inspektora nadzoru w specjalności elektrycznej dla inwestycji pn. modernizacja oraz budowa oświetlenia drogowego na terenie Gminy B.B. za wynagrodzeniem w kwocie 47 970,00 zł brutto. Pismem z 12 maja 2020 r. Gmina wypowiedziała przedmiotową umowę ze skutkiem natychmiastowym, uzasadniając to niedopełnieniem przez wykonawcę obowiązków umownych. Za dotychczas wykonane prace wypłacono wykonawcy należność w kwocie 492,00 zł brutto. Zgodnie z § 7 ust. 2 umowy w przypadku niewykonania umowy lub nienależytego wykonania umowy na skutek okoliczności leżących po stronie inspektora nadzoru miał on zapłacić Zamawiającemu karę umowną w wysokości 20% wynagrodzenia brutto, tj. 9 594,00 zł. Kara ta nie została przez Wójta naliczona. W trakcie kontroli Sekretarz Gminy wyjaśnił, że przedmiotowa umowa została rozwiązana na zasadach ogólnych przysługujących każdej ze stron na mocy przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Wskazał, że zgodnie z sugestią kancelarii prawnej konieczne było wzajemne rozliczenie stron z dotychczas wykonanych przez inspektora prac, a powyższe skutkowało nienaliczeniem kar umownych. Podał, że Gmina rozwiązała przedmiotową umowę z uwagi na wystąpienie przesłanek świadczących, że zadanie nie zostanie zrealizowane prawidłowo. Z uwagi natomiast na istotny charakter inwestycji Zamawiający nie mógł czekać na zebranie szerszego materiału dowodowego, pozwalającego na udowodnienie winy leżącej po stronie wykonawcy realizującego zadanie inspektora nadzoru. Komisja Orzekająca uznała, że z pisma w przedmiocie wypowiedzenia umowy jednoznacznie wynika, że Gmina wypowiedziała umowę z uwagi na okoliczności spowodowane działaniami i zaniechaniami inspektora nadzoru. Tym samym działania inspektora nadzoru spowodowały niewykonanie umowy. Ziściła się zatem przesłanka przewidziana § 7 ust. 2 umowy do naliczenia kary umownej. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ufp jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ufp za całość gospodarki finansowej odpowiada Wójt. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że kara umowna w wysokości 9 594,00 zł wobec wykonawcy Zarządzanie Projektami Ł.B. z siedzibą w K. została naliczona w dniu 21 lutego 2023 r., natomiast kara umowna wobec wykonawcy C. Sp. z o.o. w P. w dniu 22 lutego 2023 r., a więc dopiero po wezwaniu Rzecznika z dnia 13 lutego 2023 r. do wydania dokumentów i złożenia wyjaśnień, dotyczących podjętych działań, do których zobowiązał się Wójt Gminy B.B. w terminie do dnia 30 września 2022 r. w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Bydgoszczy. Z powyższego wynika, że do momentu podjęcia czynności sprawdzających przez Rzecznika nie podjęto czynności naliczenia kar umownych, do których jednostka zobowiązała się w odpowiedzi na wnioski zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Zawiadamiającego, a podjęto je dopiero po wszczęciu przez Rzecznika postępowania sprawdzającego. Komisja ustaliła, że doszło do złamania wymogów określonych art. 42 ust. 5 ufp. Odpowiedzialność Obwinionego wynika również z art. 53 ust. 1 ufp, zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Komisja zauważyła, że naruszenia można było uniknąć przy dołożeniu należytej staranności, to jest przez naliczenie kar umownych. Komisja uznała, że Obwiniony nie zachował należytej staranności wymaganej w danych okolicznościach i nie zastosował się do obowiązujących norm prawnych, mimo że obiektywnie miał możliwość zachowania się zgodnie z prawem. Na osobach wymienionych w art. 4 uondfp spoczywa szczególny obowiązek dbałości o finanse publiczne, co wiąże się z obowiązkiem znajomości przepisów regulujących gospodarkę finansową. Komisja wymierzyła Obwinionemu za przypisane mu czyny karę upomnienia. Wymierzając najłagodniejszy rodzaj kary, Komisja uwzględniła okoliczności działające na korzyść Obwinionego, w szczególności ostateczne naliczenie kar umownych w 2023 r. oraz dotychczasową niekaralność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komisja zauważyła, że kara upomnienia - jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie-jest karą najmniej dotkliwą dla Obwinionego. Z drugiej zaś strony kara taka jest swoistym ostrzeżeniem, upomnieniem mającym na celu zapobieganie naruszenia dyscypliny finansów publicznych w przyszłości. W odwołaniu wniesionym przez obrońcę obwinionego wskazano, że już na etapie postępowania przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych Obwiniony wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Rzecznik ograniczył się jedynie do wysłania świadkom wezwania do złożenia pisemnych zeznań. Obrońca Obwinionego wskazał, iż czynność procesowa ma polegać na przesłuchaniu świadka, a nie na przeczytaniu jego zeznań. Ponadto wskazano, iż świadek odpowiada na konkretne pytania, a nie zeznaje ogólnie co wie o sprawie. Tymczasem Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych zamiast ponowić czynność i przesłuchać świadków po prostują pominął, kierując wniosek o ukaranie do Komisji. Podniesiono, że także na etapie postępowania przed Komisją ta nie przesłuchała świadków, pomimo iż wniosek formalnie został złożony i nie został cofnięty. Zarzucono brak dokonania obiektywnych ustaleń wtoku postępowania oraz naruszenie w sposób istotny prawa materialnego. Znamiona czynu zabronionego określono jako zaniechanie dochodzenia kar umownych. Wskazano, że organ nie pochylił się nad ustaleniem właściwego znaczenia pojęcia zaniechać. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego sformułowania wymagała od Komisji określenia początkowej daty, od której Obwiniony był zobowiązany dochodzić kar umownych. Dopóki Obwiniony zmieścił się w okresie przedawnienia, dopóty absolutnie nie można mówić o jakimkolwiek zaniechaniu. Nastąpiłoby ono wtedy, gdyby na skutek niedochodzenia roszczenia (zaniechania) doszło do przedawnienia roszczenia i pozwany mógłby skutecznie się uchylić od jego zapłaty. Natomiast do momentu kiedy roszczenie nie uległo przedawnieniu, absolutnie nie można mówić o jakimkolwiek zaniechaniu. Zdaniem Obrońcy wątpliwe są również ustalenia Komisji dotyczące uszczuplenia należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie, że doszło do uszczuplenia opiera się na zupełnie bezpodstawnym przypuszczeniu, że ewentualne postępowanie cywilne zakończyłoby się sukcesem i zasądzono by całość dochodzonego roszczenia. Tymczasem jest to założenie bezpodstawne, a przynajmniej przedwczesne. Główna Komisja Orzekająca uznał ustalenia RKO za zasadniczo prawidłowe i przyjęła jako własne. Podkreśliła, że okoliczności popełnienia obu naruszeń nie budzą wątpliwości. W obu przypadkach na podstawie zawartych umów powstał obowiązek zapłaty kar umownych, co jest równoznaczne z ustaleniem należności. Wbrew twierdzeniom odwołania RKO określiła czas popełnienia każdego z naruszeń (12 maja 2020 r.) oraz inne konstytutywne cechy opisu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W przypadku naruszeń polegających na zaniechaniu zgodnie z art. 21 zd. 2 za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego terminu dochodzenia należności o charakterze cywilnoprawnym, GKO podkreśliła, że jakkolwiek w przepisach brak jest normy wskazującej na termin ustalania takich należności, to nie ulega wątpliwości, że taki obowiązek istnieje, co wynika wprost z art. 42 ust. 5 ufp. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że okres bezczynności Obwinionego trwał kilkanaście miesięcy, co przy braku innych okoliczności wskazujących na jakieś obiektywne problemy w naliczeniu kar umownych wskazuje ewidentnie na niedołożenie należytej staranności przez Obwinionego. Od osób kierujących jednostkami sektora finansów publicznych wymaga się staranności na bardzo wysokim poziomie. Zakłada się, że osoba taka posiada niezbędną wiedzę i umiejętności, aby kierować jednostką sektora finansów publicznych w sposób, który zapewni danie posłuchu normom prawnym. Obwiniony mógł i powinien posiadać informacje o konieczności naliczenia kar umownych oraz podjąć niezwłocznie stosowne działania w celu ustalenia należności. GKO nie znalazła okoliczności wskazujących na to, że naruszenia były szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu znikomym. Nie świadczą o tym ani łączna kwota nieustalonych należności, ani czas bezczynności Obwinionego. Rzeczywisty uszczerbek dla finansów publicznych nie jest warunkiem koniecznym dla przypisania odpowiedzialności. Istotne jest, że naruszony został ład finansów publicznych, ponieważ nie uczyniono zadość obowiązkowi, który ustawodawca uznał za ważny ze względu na zachowanie tego ładu i możliwe konsekwencje finansowe. GKO uznała że kara upomnienia została wymierzona zgodnie z wytycznymi określonymi w ustawie i odpowiednio uzasadniona. Ponadto należy podkreślić, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie nadzwyczajnej instytucji - odstąpienia od wymierzenia kary. Przeciwnie obwiniony naruszył ważne zasady finansów publicznych i nie dochodził należności przysługujących jednostce sektora finansów publicznych przez długi czas. Co więcej, wymagana działania podjął dopiero na skutek zewnętrznej interwencji. Odnosząc się do zarzutów o charakterze formalnoprawnym dotyczących nieprzesłuchania świadków przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, GKO stwierdziła, że istotą art. 91 uondfp jest przesłuchanie świadka polegające na zadawaniu mu pytań. Przepis nie precyzuje jednak, jak szczegółowe mają to być pytania, co oznacza, że mogą być to także pytania o charakterze bardzo ogólnym. Odnosząc się do formy pisemnej zeznań, należy stwierdzić, że rzeczywiście art. 91 uondfp nie opisuje takiej formy. Zdaniem GKO nie oznacza to jednak, że zeznania te nie mogą być włączone do materiału dowodowego i uwzględnione w postępowaniu. Niezależnie bowiem od wskazanej przez rzecznika podstawy prawnej czynności, informacje wskazane przez osoby wezwane przez rzecznika mogłyby być uzyskane w formie pisemnej na podstawie art. 91c uondfp. D.F. zaskarżył omówione orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które doprowadziło do skazania Skarżącego, podczas gdy Organ II instancji winien był uchylić zaskarżone orzeczenie w całości na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. i uniewinnić Skarżącego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 74 ust. 1 i 3 u.o.n.d.f.p. w związku z art. 45 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę zniesienia terminu rozprawy na wniosek obrońcy Obwinionego, a tym samym pozbawienie go konstytucyjnego prawa do obrony, podczas gdy obrońca Obwinionego umotywował należycie wniosek o zniesienie terminu w związku z niemożnością stawienia się na rozprawie, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 89 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 3-6 w zw. z art. 91c u.o.n.d.f.p. przez naruszenie przez Organ I i II instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w sytuacji wezwania przez Rzecznika do przedstawienia wyjaśnień na piśmie osób, objętych wnioskiem dowodowym Obrońcy Obwinionego o przesłuchanie ich w charakterze świadków w niniejszej sprawie, podczas gdy wnioski dowodowe nie zostały cof¬nięte oraz nie nastąpiło formalne oddalenie wniosków dowodowych o przesłuchanie tych świadków, a co jednocześnie pozbawiło Obrońcy i Skarżącego udziału w tych czynnościach procesowych, chociażby w formie zadawania pytań świadkom, 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 u.o.n.d.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych, w sytuacji gdy w istocie nie doszło do uszczuplenia finansów publicznych, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1. pkt 1 u.o.n.d.f.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kary umowne mogą być objęte znamieniem "nieustalenia należności" w sytuacji gdy roszczenie o zapłatę kary umownej powstaje na mocy łączącego strony stosunku obligacyjnego, natomiast ich ustalenie w żaden sposób nie było zależne od działania Skarżącego oraz przez jego niewłaściwe zasto¬sowanie, polegające na uznaniu, że możliwe jest skuteczne stawianie zarzutu niedochodzenia roszczenia (zaniechania jego dochodzenia) w sytuacji, gdy kary umowne winny być docho-dzone przed upływem terminu ich przedawnienia, które w niniejszej sprawie nie nastąpiło, a zatem nie zmaterializowały się przesłanki odpowiedzialności Obwinionego, Ponosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uniewinnienie Obwinionego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą, rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia poprzedzającego orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 25 września 2023 roku. Wniósł też o zasądzenie od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935, dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, w którym uznano Skarżącego winnym naruszeń dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 uondpf. Zgodnie z tymi przepisami naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest 1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Nie budzą przy tym wątpliwości ustalenia faktyczne sprowadzające się do tego, że Skarżący jako wójt gminy nie dochodził przez dłuższy czas należnych zarządzanej przez niego gminie kar umownych z tytułu dwóch umów za niewykonania lub nienależytego wykonania dwóch umów w łącznej kwocie 9 704,82 zł, co stanowiło naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Niezasadność zarzut naruszenia art. 148 ust. 1 pkt 1 uondfp, to jest zarzut niezasadnego – zdaniem Skarżącego – utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wynika z przedstawionej niżej niezasadności pozostałych zarzutów i uznania przez Sąd zaskarżonego orzeczenia za zgodne z prawem. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 i 3 ustawy w zw. z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 74 ust. 1 i 3 ustawy obwinionemu przysługuje prawo do obrony i korzystania z pomocy obrońcy. Należy przy tym zauważyć, że początkowo obrońca dysponował tylko pełnomocnictwem do reprezentowania Obwinionego przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych, a nie przed organami orzekającymi. Prawo to nie zostało naruszone, bowiem Obwiniony wyznaczył obrońcę i korzystał z jego pomocy. Naruszenia tego prawa Skarżący doszukuje się w tym, że mimo wniosku jego obrońcy rozprawa nie została odroczona. Zgodnie z art. 125 uondfp rozprawę odracza się, jeżeli w aktach sprawy: 1) brak jest dowodu doręczenia obwinionemu lub jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie, chyba że osoba, której nie doręczono zawiadomienia, jest obecna na rozprawie i wyrazi zgodę na jej przeprowadzenie; 2) jest dowód doręczenia obwinionemu i jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie w terminie krótszym niż 7 dni przed terminem rozprawy, chyba że obwiniony lub jego obrońca obecny na rozprawie wyrazi zgodę na jej przeprowadzenie; 3) jest dowód doręczenia obwinionemu i jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie, a obwiniony lub jego obrońca wystąpi z wnioskiem o odroczenie rozprawy, w którym należycie usprawiedliwi swoją nieobecność na rozprawie nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Argumentacja Skarżącego sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 125 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem podstawą odroczenie może być tylko nieobecność na rozprawie spowodowana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Obrońca Obwinionego zawiadomienie o rozprawie przed GKO otrzymał 16 kwietnia 2024 r., natomiast wiadomość o wyznaczeniu rozprawy na ten sam dzień przed Sądem Okręgowym w Krakowie otrzymał 17 kwietnia 2024 r. W wezwaniu zawiera się pytanie czy taki termin byłby odpowiedni dla Obrońcy Obwinionego, a więc nie był jeszcze przesądzony. Ponadto z informacji tej wynika ło, że możliwy jest też zdalny udział w rozprawie przed sądem. godzina wyznaczenia tej rozprawy to 8:30, a rozprawa przed GKO została wyznaczona na godzinę 13:00. W tej sytuacji Obrońca – radca prawny - mógł tak ukształtować termin rozprawy przed Sądem, aby nie kolidował z terminem rozprawy przed GKO. Mógł też udzielić pełnomocnictwa substytucyjnego do jednej ze spraw innemu radcy prawnemu lub adwokatowi, zwłaszcza że działa w ramach spółki jawnej. Należy przy tym zauważyć, że autor skargi nie rozwija tego zarzutu i nie wskazuje, jaki wpływ a wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie art. 147 pkt 1 ustawy, a naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa tylko wtedy, gdy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również zarzut naruszenia art. 89 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 3-6 w zw. z art. 91c nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepisy te dotyczą reguł postępowania przed organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Okoliczności faktyczne zostały ustalone na podstawie wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 91 c ustawy wyjaśnienie mogą być złożone przez świadków na piśmie, jednak świadkowie zgłoszeni przez obrońcę Obwinionego nie skorzystali z takiej możliwości. Zasadnicze dla sprawy okoliczności faktyczne, to jest powstanie roszczenia Gminy o kary umowne, wynikały z zebranych w sprawie dowodów i okoliczności tych w istocie Skarżący nie kwestionował. Dlatego też niewezwanie świadków nie mogło doprowadzić do naruszenia art. 91 ustawy. Tym samym nie doszło też do naruszenia art. 89 ust. 1 uondfp polegającego na braku wyczerpującego i wnikliwego zebrania całości materiału dowodowego oraz wszechstronnego jego rozpatrzenia Organ trafnie ustalił, że w tych okolicznościach sprawy doszło do wypełnienia znamion podmiotowych i przedmiotowych zarzucanego czynu poprzez nieustalenie dochodów Gminu B.B. z tytułu kar umownych, co było niezgodne z art. 42 ust. 5 ufp i stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 uondfp. Dla dochodzenia kar umownych konieczne jest działanie uprawnionego (tu Skarżącego jako wójta), który jako odpowiedzialny za finanse publiczne powinien podejmować niezwłocznie działania zmierzające do uzyskania należnych gminie kwot – wezwania do zapłaty, w przypadku ich nieskuteczności wystąpienie na drogę sądową i egzekucje. W rozpoznawanej sprawie dochodzenie należności, po ziszczeniu się warunków, wymagało prostych czynności wynikających z analizy treści umowy i stanu faktycznego rodzącego powstanie obowiązku zapłaty kar umownych. Żadnych takich czynności Skarżący nie podjął z własnej inicjatywy przed wszczęciem postepowania przez Rzecznika. W sprawie nie mają znaczenia szczególne przepisy covidowe, na które powołuje się pełnomocnik Skarżącego. Przez długi czas nie ustalono (i nie dochodzono) kar umownych. Nie podjęto w tym kierunku, żadnych czynności. Kontrahenci nie powoływali się zatem na żadne okoliczności, które ze względu na epidemie pozwalałyby na opóźnienia i nieustalenie kar umownych za te opóźnienia. Zatem za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. GKO prawidłowo też uznała, że nie zachodził znikomy stopień szkodliwości, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy.. Okres bezczynności Skarżącego trwał kilkanaście miesięcy, w czasie których Skarżący zaniechał naliczenia i dochodzenia kar umownych, pomimo że, brak było przeszkód do podjęcia tych działań. Gdyby Skarżący działał z należytą starannością kary zostałyby naliczone i dochodzone. Rzeczywisty uszczerbek dla finansów publicznych, nie jest jedynym warunkiem dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wystarczające jest narażenie na uszczuplenie. Dla przyjęcia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych istotne jest to, że niedochodzone należności przekraczały kwotę ustaloną na podstawie art. 26 uondfp. Okres niedochodzenia przez Skarżącego należności był długi a działania podjął dopiero na skutek zewnętrznej interwencji. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy na rozprawie Główna Komisja Orzekająca rozpoznaje odwołanie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez komisję orzekającą oraz dokumentów dołączonych do odwołania. Zaś zgodnie z art. 137 ust. 2 uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać: 1) wskazanie faktów i okoliczności, które skład orzekający uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o przypisaniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych albo uniewinnieniu, albo umorzeniu postępowania, a także 2) wskazanie faktów, które skład orzekający uznał za udowodnione lub nieudowodnione, wskazanie, na jakich w tym względzie oparł się dowodach, oraz wyjaśnienie, dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych, o ile takie były przedstawione; 3) wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia; 4) przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia, w tym w szczególności wskazanie okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia. W ocenie Sądu żaden z tych przepisów nie został naruszony. GKO ustaliła stan faktyczny, wskazując na dowody, na których oparła te ustalenia. GKO wzięła pod uwagę wyjaśnienia obwinionego złożone Rzecznikowi 7 lipca 2022 r. na etapie postępowania sprawdzającego jako przyczynę braku podpisów na sprawozdaniach oznaczonych symbolem Rb-27S oraz Rb-28S w miejscu przeznaczonym dla Kierownika jednostki. Takie same wyjaśnienia zostały złożone w toku rozprawy. Pozostałe fakty (określenie wymogów kwalifikacyjnych kierownika robót, niedokonanie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE) wynikały jednoznacznie z niekwestionowanych dokumentów. Poddając kontroli działanie organów orzekających w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że organy te nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wnioski organu wyprowadzono z zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wykraczają one poza swobodną ocenę dowodów. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na Obwinionym ciążył obowiązek niezwłocznego dochodzenia należnych gminie kwot. Prawidłowo zatem organy orzekające ustaliły winę Obwinionego. Kara upomnienia (najniższe z możliwych przewidzianych w art. 31 uondfp) była również adekwatna do stwierdzonych naruszeń, jakich dopuścił się Skarżący. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku