V SA/Wa 2384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 18 lipca 2012 r. wniesionej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Spółkę Akcyjną w P. jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 13 kwietnia 1993 r. po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w P., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. wydał decyzję (nr [...]) zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych określonych w ww. decyzji, obciążając przy tym wnioskodawcę należnością z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w kwocie 70.224.000 zł oraz stałą opłatę roczną (przez okres 20 lat) z tytułu trwałego użytkowania gruntów leśnych trwale wyłączonych z produkcji w kwocie 7.022.400 zł (wartości obu kwot w wysokości sprzed denominacji złotego). W dniu 25 stycznia 1999 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w P. przekazało Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w P. działki znajdujące się w obrębie K. nr [...]. Zgodnie z § 5 protokołu zdawczo-odbiorczego, z dniem podpisania protokołu wszelkie prawa i obowiązki związane z przekazaną nieruchomości przeszły na przejmującego. W dniu 21 września 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego P. wystawił wobec Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w P. tytuł wykonawczy (nr [...]) odnośnie opłaty rocznej za okres 2007-2008 za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wynikającej z decyzji z [...] kwietnia 1993 r. o nr [...] wskazując wysokość należności głównej na kwotę 1.404,50 zł (kwota wyrażona w wysokości ustalonej po denominacji złotego) . Pismem z 19 grudnia 2011 r. Prezes Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej polegający na błędzie co do osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zgłoszonego zarzutu, skarżący wskazał, że działka ewidencyjna A. – obecnie B, stanowiąca własność Skarbu Państwa nigdy nie była użytkowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej (dalej: MPGM) S.A. W opinii MPGM S.A. protokołem zdawczo-odbiorczym z 15 stycznia 1999 r. zostały przekazane MPGM S.A. jedynie środki trwałe, a nie prawo użytkowania. Następnie w dniu 18 maja 2006 r. podpisana została umowa o zarządzanie z firmą F. Sp. z o.o. w O., na podstawie której środki trwałe zostały przekazane firmie F. Sp. z o.o. w O. protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 16 czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącego, MPGM S.A. jedynie administrowało gruntami i to nie w okresie objętym tytułem wykonawczym. Nadto skarżący wskazał, iż MPGM S.A. nigdy nie było adresatem decyzji administracyjnej, brak jest tym samym podstaw do obciążania go opłatą roczną z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Wobec powyższych zarzutów, wierzyciel – Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w P. – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., podtrzymał swoje stanowisko o zasadności egzekucji w stosunku do MPGM S.A. Zdaniem wierzyciela zobowiązanie dłużnika do uiszczenia należności objętych ww. tytułem wykonawczym wynika z faktu przejścia wszelkich praw i obowiązków na skutek przyjęcia nieruchomości przez poprzednika, prawnego zobowiązanego. Od powyższego stanowiska dłużnik wniósł zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wnosząc o uchylenie postanowienia wierzyciela z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu ww. zażalenia, dłużnik ponowił argumentację zawartą we wcześniej zgłoszonych zarzutach. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu swojego postanowienia, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, iż zgodnie z § 5 protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 25 stycznia 1999 r. wszelkie prawa i obowiązki związane z przekazaną nieruchomością przechodzą na przejmującego. Zdaniem organu II instancji nie sposób zgodzić się tym samym z twierdzeniem dłużnika, iż ww. protokołem przekazane zostały jedynie środki trwałe, a nie prawo użytkowania. W opinii organu, pod pojęciem środki trwałe należy rozumieć w szczególności nieruchomości, tym bardziej więc – prawo ich użytkowania, nadto, sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy wprost odnosi się do "przekazanej nieruchomości". Jednocześnie wskazano, iż określenie "wszelkie prawa i obowiązki związane z przekazaną nieruchomością przechodzą na przejmującego" oznacza zmianę użytkownika, a nie ustanowienie zarządcy. Ponadto organ II instancji wskazał, iż w aktach sprawy brak protokołu zdawczo-odbiorczego dotyczącego przekazania działki nr A. podmiotowi F. Sp. z o.o. W dniu 16 lipca 2012 r. MPGM S.A. wniosła do WSA w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] czerwca 2012 r. zarzucając ww. postanowieniu naruszenie prawa procesowego , tj. art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1, 15 § 1, 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez skierowanie upomnienia, a następnie wystawienie tytułu wykonawczego przeciwko podmiotowi nie będącemu adresatem decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1993 r. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu złożonej skargi, MPGM S.A. ponowił argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach. Ponadto, skarżący stwierdził, iż nie dysponuje protokołem zdawczo-odbiorczym przekazania działki A. na rzecz F. Sp. z o.o., co nie zwalnia organu od ciężaru zebrania całości materiału dowodowego. Jednocześnie skarżący wskazał, iż w dniu 19 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta P. wydał zarządzenie w sprawie zmiany uchwały Zarządu Miasta P. w sprawie określenia sposobu zadysponowania majątkiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w P. poprzez zmianę § 1 ww. uchwały polegającą na wykreśleniu działki nr A. spośród nieruchomości przeznaczonych do przekazania. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze powyższą zmianę, Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w P. nie mogło nigdy skutecznie zadysponować ww. działką na rzecz MPGM Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu, organ II instancji podtrzymał wcześniejszą argumentację. Ponadto organ wskazał, iż w okresie 1999-2006 r, MPGM Sp. z o.o. dobrowolnie uiszczało opłatę roczną. Zdaniem organu, zmiana uchwały w sprawie określenia sposobu zadysponowania majątkiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w P. nie zmienia faktu, że rzeczywistym użytkownikiem spornej nieruchomości był skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 -j.t.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem organy administracyjne obu instancji zdaniem Sądu w sposób niepełny ustaliły stan faktyczny sprawy. Na wstępie podkreślić wypada, iż przedmiotem skargi jest akceptowane przez organ odwoławczy stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą, jako zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym, zarzutu opartego na przepisie art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 r. ze zm. – zwanej dalej:"u.p.e.a.") w sprawie prowadzenia przeciwko niej postępowania, tj. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej. Z tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone jest przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne, wynika, że przedmiotem egzekucji jest należność pieniężna w kwocie 1.404,50 zł z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji w okresie 2007-2008 r. (kwota wyrażona w wysokości ustalonej po denominacji złotego). Podkreślić tutaj także należy, iż na całość akt administracyjnych stanowiących podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie składa się decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r. ustalająca wobec Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego (MPK) w P. opłatę roczną w wysokości 7.022.400 zł, Protokół zdawczo-odbiorczy z 25 stycznia 1999 r., pismo MPK w P. z dnia 20 sierpnia 1999 r., tytuł wykonawczy, środki odwoławcze oraz wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. Spór pomiędzy stronami sprowadza się w istocie do oceny następstwa prawnego po Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w P., które na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] zobowiązane było do uiszczania stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji m.in. w latach 2007-2008. Zdaniem organu skarżąca jako następca prawny Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która przejęła obowiązek uiszczania przedmiotowych opłat rocznych od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w P., jest osobą zobowiązaną do zaspokojenia należności określonej tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2011 r. W ocenie skarżącej brak jest natomiast podstaw do przypisywania jej odpowiedzialności w zakresie przedmiotowego roszczenia. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy, wyznaczającym granice w jakich winno zapaść jej rozstrzygnięcie, jest zatem ocena zgodności z prawem wydanego przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. wydane na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a., którym uznano zgłoszone przez zobowiązaną zarzuty za nieuzasadnione. W związku z takim przedmiotem rozpatrywanej sprawy zauważyć też wypada, iż z art. 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wynika, że ustawa ta określa głównie sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa jest w art. 2, a więc obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej, jak również określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia tych obowiązków. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wskazać należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W świetle § 5 cyt. przepisu wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ocena skuteczności i terminu doręczenia odpisu wykonawczego ma zatem absolutnie podstawowe znaczenie dla ustalenia czy w ogóle doszło do prawidłowego wszczęcia egzekucji. Moment skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego stanowi jednocześnie początek siedmiodniowego terminu do złożenia zarzutów względem toczącego się postępowania, dochowanie którego stanowi formalną przesłankę dopuszczalności zarzutów, podlegającą badaniu przez organ w pierwszej kolejności. Wyłącznie w razie stwierdzenia, że zarzuty zostały wniesione w terminie, można przystąpić do ich merytorycznej oceny, natomiast stwierdzenie uchybienia ustawowego terminu uniemożliwia ich rozpatrzenie przez organy orzekające (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 152/10. Wskazać tutaj również należy, na art. 18 u.p.e.a. nakazujący w toku postępowania egzekucyjnego odpowiednie stosowanie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane odesłanie oznacza, iż w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Najszersze zastosowanie mają tutaj zasady: wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalności, wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania, zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i zasada sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się zatem swoiste postępowanie dowodowe (rozpoznawcze). Organ egzekucyjny stosuje także przepisy art. 75-88a k.p.a. Mając na uwadze wyżej przedstawione zasady postępowania egzekucyjnego w kontekście podstawowego zagadnienia sprawy (tj. następstwa prawnego skarżącej) Sąd w składzie rozpoznającym sprawę doszedł do przekonania, iż brak jest w chwili obecnej wystarczających dowodów pozwalających na ustalenia kompletnego stanu faktycznego w sprawie. Wymienić tutaj należy, iż brak jest w aktach administracyjnych dowodu doręczenia stronie skarżącej tytułu wykonawczego o nr [...]. Brak ten jest o tyle istotny, iż nie ma aktualnie możliwości ustalenia momentu skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie a co za tym zbadania terminowości zgłoszonych zarzutów. Nadto wskazać należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego z 25 stycznia 1999 r. jak również pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego z dnia 20 sierpnia 1999 r. i odpisu z KRS o nr [...], nie sposób wysnuć – jak uczynił to organ - wniosku co do następstwa prawnego strony skarżącej w kontekście obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty rocznej. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem w żadnym stopniu, iż skarżąca spółka przejęła przedmiotowe zobowiązania wskazanej w tytule wykonawczym spółki z o.o. (MPGM). Zebrane w toku postępowania dokumenty nie odzwierciedlają kwestii własnościowych związanych z przejęciem praw i obowiązków wobec wszystkich występujących w sprawie podmiotów. Pisma te stanowią korespondencję pomiędzy podmiotami (vide pismo z 20.08.1999 r.) lub protokół zdawczo-odbiorczy, który wbrew swemu przeznaczeniu zawiera ustalenia typowe dla umowy strony a nie protokołu. W ocenie Sądu dla oceny tych dokumentów istotne są dokumenty źródłowe wskazane choćby w ww. protokole jak uchwały Zarządu Miasta P. dotyczące przekazania nieruchomości objętej opłatą roczną (nr [...] z dnia 16 kwietnia 1998 r. oraz nr [...] z 25 stycznia 1999 r.). Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie wykazania okoliczności następstwa prawnego skarżącej oraz uzupełnieniu pozostałych nieprawidłowości (dowody doręczenia TW) możliwa będzie ocena kompletnego stanu faktycznego sprawy. Reasumując zatem, w ocenie Sądu uznać należało, że niedostatecznie rozpatrzone zostały istotne okoliczności sprawy, co skutkować mogło naruszeniem przepisu art. 33 pkt 4 u.p.e.a., i że uchybiono przepisom art. 34 § 1 u.p.e.a. oraz przepisom art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O uchyleniu zaskarżonych postanowień orzeczono na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie ujęte w pkt 2. sentencji oparte zostało na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.