V SA/Wa 2398/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2005 r. K. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005. W dniu [...] grudnia 2005r. w gospodarstwie Wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu. W dniu [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do pakietu uprawy rolnicze na powierzchni 25,65 ha oraz trwałe użytki zielone na powierzchni 34,59 ha. Producent otrzymał płatność w łącznej wysokości 28 856,70 zł. W dniu [...] kwietnia 2006r. K. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. W dniu 31 maja 2006 r. Wnioskodawca złożył zmianę do wniosku. W dniu [...] lipca 2006r. w gospodarstwie K. P. została przeprowadzona kontrola na miejscu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do K. P. wezwanie z [...] września 2006 r. W odpowiedzi na powyższe Wnioskodawca złożył korektę wniosku. W dniu [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do pakietu uprawy rolnicze na powierzchni 25,44 ha, trwałe użytki zielone na powierzchni 31,61 ha oraz uprawy sadownicze, w tym jagodowe na powierzchni 0,27 ha. Producent otrzymał płatność w łącznej wysokości 28 216,50 zł. W dniu [...] maja 2007 r. K. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. K. P. w dniu [...] czerwca 2007 w odpowiedzi na wezwanie z [...] czerwca 2007 r. złożył korektę wniosku. Następnie w dniu [...] listopada 2007 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku. Kolejnej zmiany producent dokonał dniu [...] grudnia 2007r. W dniu [...] lutego 2008r. K. P. wycofał z wniosku działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,20 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję o przyznaniu K. P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 w wysokości 24 815,30 zł. W dniu [...] października 2008 r. postanowieniem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji. Decyzją z [...] listopada 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił decyzję z [...] lutego 2008r. i przyznał K. P. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 w pomniejszonej wysokości w kwocie 24 726,90 zł. W dniu [...] maja 2008 r. K. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. K. P. w dniu [...] września 2008 złożył zmianę do wniosku. Następnie w dniu [...] grudnia 2008 r. Wnioskodawca złożył kolejną zmianę do wniosku. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał K. P. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 w wysokości 22 908,90 zł. na uprawy rolnicze na powierzchni 21,19 ha, trwałe użytki zielone na powierzchni 1,57 ha, trwałe użytki zielone na powierzchni 30,94 ha oraz na uprawy sadownicze, w tym jagodowe na powierzchni 1,06 ha. W dniu [...] maja 2009r. K. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009.W odpowiedzi na wezwanie z [...] lipca 2009 r. do złożenia wyjaśnień K. P. w dniu [...] lipca 2009 złożył korektę wniosku. Następnie w dniu [...] sierpnia 2009r. Wnioskodawca złożył zmianę do wniosku. Decyzją z [...] listopada 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał K. P. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 w wysokości 21 829,80 zł. na uprawy rolnicze na powierzchni 18,24 ha, trwałe użytki zielone na powierzchni 35,59 ha oraz uprawy sadownicze, w tym jagodowe na powierzchni 1,06 ha. W dniu [...] października 2009 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, przyznanych K. P. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Prezes ARiMR w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 10 463,20 zł. W dniu [...] marca 2010 r. wpłynął wniosek K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Rozpatrując ponownie sprawę ustalenia K. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2010r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010r. Organ odwoławczy wskazał, że po stronie producenta rolnego powstało pięcioletnie zobowiązanie, wynikające z zadeklarowanych działek ewidencyjnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. W wyniku weryfikacji dokumentacji organ stwierdził, że K. P. nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Jak wskazał organ rozpatrujący sprawę, K. P. zmniejszył obszar objęty zobowiązaniem w zakresie pakietu: uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 3,91 ha na rok 2005 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 3,70 ha na rok 2006 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 3,15 ha na rok 2007 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,95 ha na rok 2008 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności ) na powierzchni 3,65 ha na rok 2005 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 0,67 ha na rok 2006 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,44 ha na rok 2007. Prezes ARiMR podkreślił, że kwota nienależnie pobranych płatności wynikająca ze zmniejszenia powierzchni, na której powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy została powiększona o nienależną płatność wynikającą z różnicy pomiędzy decyzjami z [...] lutego 2008r. oraz [...] listopada 2008r. i wynosi łącznie 10 463,20 zł. Od przedmiotowej decyzji producent rolny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podkreślił, że przez okres 5 lat nie nastąpiło zmniejszenie upraw rolniczych, pojawił się jedynie błąd we wniosku z [...] maja 2009r., gdyż na działce [...] o pow. 3,15 ha napisano TUZ, a nie mieszanki traw, jak to było przez poprzednie 4 lata. Autor skargi wskazał ponadto, że wszystkie złożone przez niego wnioski - przez 5 lat - były wypełniane przez doradcę z Ośrodka Doradztwa Rolniczego w S. Błąd co ważne, jak wskazał skarżący został odkryty dopiero w marcu 2010r., co jednak od razu beneficjent wyjaśnił w siedzibie ARiMR w S. Jak podał producent rolny, w chwili obecnej złożył wniosek do ARiMR w S. o zmianę decyzji z [...] listopada 2009r. w celu naprawienia błędu. Do skargi załączył stronę z planu rolnośrodowiskowego, z zaznaczoną działką [...] i sposobem jej użytkowania przez 5 lat. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 22 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe, z uwagi na fakt, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowieniem z [...] lipca 2010r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] listopada 2009r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku wszczętego postępowania. Decyzją z [...] maja 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] listopada 2009r. W opinii organu działka rolna [...] została zakwalifikowana jako TUZ i nie ma podstaw do zmiany tego wariantu. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w G. decyzją z [...] lipca 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] listopada 2011r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w G. decyzją z [...] stycznia 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] kwietnia 2012r. uchylił decyzję z [...] listopada 2009r. i przyznał K. P. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Jak podkreślił organ I instancji w świetle zgromadzonych dowodów zakwalifikował działkę [...] do wariantu uprawy rolnicze, a nie TUZ. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w G. decyzją z [...] czerwca 2012r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia 3,15 ha jest uprawą rolniczą a nie trwałym użytkiem zielonym. Strona, jak podał Dyrektor ARiMR we wnioskach składanych w latach poprzedzających złożenie wniosku na rok 2009, na działce ewidencyjnej nr 519, na której w roku 2009 zadeklarowała działkę rolną [...] wskazywała, iż na powierzchni tej prowadzona była uprawa rolnicza. Pismem z [...] września 2012r. skarżący wskazał - przesyłając jednocześnie decyzję z [...] czerwca 2012r. - że został jednoznacznie naprawiony błąd na działce [...]. Zgodnie z treścią tej decyzji, jak podniósł skarżący dochował on 5 letniego zobowiązania. Przy piśmie z [...] grudnia 2012r. skarżący - zobowiązany przez Sąd na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012r. - nadesłał aneks nr [...] z [...] października 2007r., do umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] października 1997r. pomiędzy wnioskodawcą a wydzierżawiającym w kwestii przedłużenia umowy dzierżawy, wyłączenia działki nr 487. Ponadto nadesłał "Oświadczenie dot. zobowiązań wieloletnich ONW", kopię decyzji Prezesa ARiMR z [...] lutego 2010r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Pismem z 19 grudnia 2012r. pełnomocnik organu wskazał, że nadesłane przez skarżącego dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przed oceną prawidłowości zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2010r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności wskazać należy, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2010r. o zmianę decyzji ostatecznej z [...] listopada 2009r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych. W wyniku toczącego się postępowania została wydana decyzja Kierownika Biura ARiMR w S. z [...] kwietnia 2012r., która następnie została utrzymana w mocy przez decyzję Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2012r. i orzekła o uchyleniu decyzji Kierownika Biura ARiMR w S. z [...] listopada 2009r. i przyznaniu K. P. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Zauważyć należy, iż decyzja została wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie, z którym organ uchylając decyzję jest zobowiązany do rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji (vide: "Kodeks postępowania administracyjnego" komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Warszawa 2006r. Wydawnictwo C.H. Beck). W sprawie bezsprzecznym jest, że ww. rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] czerwca 2012r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości będzie miało wpływ na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Z nienależną płatnością mamy do czynienia w sytuacji, w której wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota staje się następnie świadczeniem, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 kwietnia 2010 r. o sygn. akt III SA/GL 831/10 LEX nr 619010). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08; LEX nr 569646). W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – ocena legalności kontrolowanego postępowania administracyjnego wymaga odpowiedzi na pytanie, czy płatności, których kwotę organ ustalił można uznać za "nienależne płatności". Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 Rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z 17 maja 2009r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999r. ze zm.) według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agro-środowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. W związku z powyższym zgodnie z § 17 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnosrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Kwota nienależnie pobranych płatności ustalona dla K. P. wynikała ze zmniejszenia powierzchni, na której powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, a została powiększona o nienależną płatność wynikająca z różnicy pomiędzy dwoma decyzjami z [...] lutego 2008r., a decyzją z [...] listopada 2009r. o przyznaniu płatności. W przedmiotowej sprawie wszelkie wątpliwości dotyczą działki rolnej [...], którą rolnik we wniosku złożonym w dniu [...].05.2009 r. zadeklarował do wariantu trwałe użytki zielone (SO2b02) pomimo, iż grunt ten nie spełniał tych warunków, była to uprawa rolnicza (mieszanka traw) i tym samym powierzchnia upraw na której realizowany był ten wariant wynosiła 21,39 ha. Żądanie przyznania płatności do działki rolnej [...] o powierzchni 3,15 ha w ramach wariantu uprawy rolnicze (S02a02), polegające na dodaniu uprawnienia do płatności zadeklarowanych w ww. wariancie (zwiększeniu powierzchni), zostało podniesione przez producenta rolnego w roku 2010. W rezultacie płatność przyznana w przedmiotowym wariancie do powierzchni 18,24 ha uwzględnia żądanie strony zawarte we wniosku strony z [...].05.2009 r. oraz zmianę wniesioną w dniu [...].08.2009 r. Równocześnie wymaga podkreślenia, iż fakt nie przyznania płatności do działki rolnej [...] o powierzchni 3,15 ha nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż strona nie realizowała wariantu uprawy rolnicze (SQ2a02) na tej powierzchni. Wręcz przeciwnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie można stwierdzić, iż powierzchnia 3,15 ha jest uprawą rolniczą, a nie trwałym użytkiem zielonym. Strona we wnioskach składanych w latach poprzedzających złożenie wniosku na rok 2009, na działce ewidencyjnej nr 519, na której w roku 2009 zadeklarowała działkę rolną [...] wskazywała, iż na powierzchni tej prowadzona była uprawa rolnicza. Zadaniem Prezesa ARiMR, przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności będzie wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym kształt ostatecznej decyzji wznowieniowej o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Zadaniem organu będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy producent rolny wywiązał się z 5-letniego zobowiązania, a także czy w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności. Organ rozpatrujący sprawę da temu wyraz dokonując wnikliwej analizy tych kwestii w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Organ będzie zobowiązany do rozważenia wszystkich podnoszonych przez skarżącego twierdzeń i na końcu wniosków organu w tym zakresie. Wskazać należy, że zadaniem organu jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowanie przed organem administracji publicznej. Sumując obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia) wskazać należy, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Nie wdając się w wywody dotyczące poszczególnych zasad postępowania administracyjnego, przypomnieć jedynie należy generalną regułę wyprowadzoną z treści przepisu art. 7 i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą, organ ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy i rozpatrzyć go tak aby dokładnie wyjaśnić jej stan faktyczny. W tym zakresie może prowadzić postępowanie zarówno z urzędu, jak również badać dowody przedłożone przez stronę. Jednocześnie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustalenia poczynione w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy winny znaleźć natomiast odzwierciedlenie – stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – w uzasadnieniu decyzji. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.