V SA/Wa 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. - Przedszkole Niepubliczne "[...]", Przedszkole Niepubliczne "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie gminy [...] 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 7 Regulaminu będącego załącznikiem do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r.; 2. orzeka, że zaskarżony Regulamin w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz A. Z. – Przedszkole Niepubliczne "[...]", Przedszkole Niepubliczne "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałej części skargę oddala. Skarżąca A. Z. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "M." oraz Niepubliczne Przedszkole "P." w P., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy P. przez inne niż Gmina P. osoby prawne lub fizyczne oraz dla innych niż Gmina P. osób prawnych i fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14 a ust. 7 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. wraz z załącznikiem do w/w uchwały. W treści skargi wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 Regulaminu do uchwały, gdyż wskazane zapisy zostały wydane z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do ich podejmowania, w części bez podstawy prawnej, a także wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące kolizją treści uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym, a w tym z ustawą z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej jako u.s.o.), co może zdaniem skarżącej doprowadzić do podejmowania przez Gminę P. działań wykraczających poza delegację prawną, a także zmianę uchwały w przedmiocie stosowania przepisu § 2 ust. 4 regulaminu w zakresie sposobu wyliczenia stawki dotacji dla innych form wychowania przedszkolnego. Ponadto autorka skargi podała, iż zapis § 2 ust. 4 Regulaminu jest niezgodny z art. 90 pkt. 2d ustawy o systemie oświaty, gdyż nie wskazano konkretne którego przedszkola publicznego wydatki stanowią podstawę do obliczenia stawki dotacji. Jedynie ogólnikowo podano, że podstawą do wyliczenia wydatków bieżących jest kwota wydatków bieżących ponoszonych we wszystkich przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę P. w przeliczeniu na jednego ucznia. W treści § 3 ust. 3 Regulaminu, jak wskazała skarżąca wskazano obowiązek złożenia informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do placówki (...) według stanu na pierwszy dzień miesiąca w danym miesiącu, co stanowi zdaniem skarżącej wykraczające poza delegację prawną ograniczenie dyspozycji wynikającej z ustawy o systemie oświaty. Przywołany zapis narusza art. 90 ust. 4 u.s.o, gdyż organ nie otrzymał uprawnienia do wskazania dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu. W ocenie skarżącej stosowanie tak brzmiącego przepisu przywołanej uchwały nie daje podstawy do wypłaty dotacji w Gminie P. w miesiącu, w którym pierwszy dzień miesiąca jest dniem w którym placówka nie funkcjonuje. Skarżąca podniosła, że w § 4 ust. 2 Regulaminu ograniczono prawo do otrzymania dotacji według kryterium "na każdego ucznia" poprzez wprowadzenie własnej regulacji prawnej, co narusza art. 90 ust. 4 u.o.s. W § 5 ust. 1 pkt. 1 i 2 Regulaminu określono, zdaniem wnoszącej skargę pozaustawowy obowiązek prowadzenia dokumentacji finansowej będący w sprzeczności z postanowienia ustawy o rachunkowości, jak i pozaustawowy obowiązek dokonywania nie mających umocowania w obowiązujących przepisach adnotacji na dokumentach księgowych. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje dokonywania adnotacji na dokumentach lub udzielania oświadczeń przez osobę prowadzącą placówkę oświatową, nie daje prawa do odmiennego niż obowiązujące w wyniku przepisów szczegółowych prowadzenia dokumentacji księgowej, co znajduje odzwierciedlenie w regulacjach prawnych dot. prowadzenia rachunkowości. Zdaniem Skarżącej w § 7 ust. 4 Regulaminu znalazło się wykraczające poza uprawnienia ustawowe prawo kontrolującego do żądania wykonywania poświadczonych za zgodność kopii dokumentów finansowych. Delegacja w art. 90 ust. 3f u.o.s. precyzuje możliwy zakres działań kontrolujących poprzez wejście na teren placówki i wgląd w dokumentację. Opisany zakres czynności jest precyzyjny i kompletny, nie podlegający rozszerzeniu, stąd określenie dodatkowych uprawnień w akcie prawa niższego rzędu jest nieuprawnione, co narusza art. 94 Konstytucji RP. Skarżąca wezwała pismem z 18 września 2013r. Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miejską poprzez uchylenie we wskazanych częściach Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2013 r. poprzez wyeliminowanie zapisów § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 Regulaminu do uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadnienie przedstawionych zarzutów było zbieżne z przedstawionymi w treści skargi. W odpowiedzi uchwałą z [...] października 2013r. nr [...] Rada Miejska w P. uznała za bezzasadne wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów, organ wskazał, że: 1. zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 3 nie jest zasadny. Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o organ stanowiący Gminy jest uprawniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z uwzględnieniem w szczególności rn.in. zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Nie można przepisu tego interpretować w sposób wybiórczy, z pominięciem pozostałych postanowień zawartych w art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b. Kwestionowany zapis § 3 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej reguluje wyłącznie kwestię treści wniosku o udzielenie dotacji, która przysługuje nie na planowaną liczbę wychowanków, ale na faktyczną ich liczbę. Ponadto, jak zaznaczył organ unormowanie dotyczące obowiązku składania tej informacji nie jest nowym zapisem, został on wprowadzony już w tekście uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] marca 2010 r. i nie był do tej pory kwestionowany przez skarżącą. 2. zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 2 uchwały, odnosi się do przyznania dotacji na dziecko uczęszczające do przedszkola od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko kończy 2,5 roku życia. Zapis ten jest zgodny z art. 14 ust. 1b u.o.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach do przedszkola może być przyjęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku życia co oznacza, że dziecko w chwili przyjęcia do przedszkola musi mieć ukończone 2,5 roku życia. W związku z powyższym zapis § 4 ust. 2 uchwały jest zdaniem organu zgodny z zapisami ustawy o systemie oświaty. 3. zarzut dot. naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały odnosi się do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający określenie sposobu wykorzystania dotacji przez przedszkole oraz zamieszczania na dowodzie księgowym adnotacji "wydatek sfinansowano z dotacji Gminy P.". Zdaniem organu jednoznacznie brzmiący zapis ustawy, wskazujący na przeznaczenie i wykorzystanie dotacji, uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia w ramach trybu i zakresu kontroli, obowiązków beneficjenta dotyczących potwierdzenia prawidłowości przeznaczenia i wykorzystania dotacji. Nie można zatem uznać, aby wprowadzenie tego obowiązku regulującego dokonanie odpowiedniej adnotacji na dokumentach finansowych na okoliczność sfinansowania określonych wydatków ze środków otrzymanej dotacji, stanowiło nadmierne obciążenie beneficjentów dotacji. 4. dot. § 7 ust. 4 uchwały, który odnosi się do żądania od organu prowadzącego poświadczonych za zgodność dokumentów związanych z wykorzystaniem dotacji. Zdaniem organu mieści się to w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Stąd też zarzut sformułowany przez skarżącą nie mógł odnieść zamierzonego skutku. 5. ponadto skarżąca wnioskowała także o zmianę uchwały w przedmiocie stosowania przepisu § 2 ust. 4 Regulaminu w zakresie sposobu wyliczenia stawki dotacji dla innych form wychowania przedszkolnego poprzez wyodrębnienie wydatków bieżących ponoszonych w jednym wskazanym przedszkolu. W opinii organu ustawa o systemie oświaty w swoich zapisach nie wskazuje obowiązku określenia, którego przedszkola bieżące stanowią podstawę do obliczenia stawki dotacji czyli chodzi o wszystkie przedszkola publiczne, których organem prowadzącym jest Gmina. Ponadto organ wskazał, że treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2013 r. była przedmiotem kontroli organu nadzoru tj. Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Na posiedzeniu Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu [...] czerwca 2013r. organ nadzoru nie zakwestionował – trafności zapisów skarżonej uchwały z przepisami prawa. A wobec tego, Rada Miejska w P., co podkreśliła podejmując ww. uchwałę, nie przekroczyła zakresu poważnienia przewidzianego w art. 90 ust. 4 u.s.o., a tym samym nie naruszyła art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej, która uchwałą z [...] czerwca 2013r. orzekła o nieważności § 10 zdanie drugie załącznika do ww. uchwały. Na to rozstrzygnięcie nie została wniesiona skarga do sądu, zatem wymienione wyżej postanowienie uchwały nie obowiązuje. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w skardze organ przyjął argumentację tożsamą z przedstawioną powyżej w uzasadnieniu uchwały nr [...] z [...] października 2013r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa - przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego należy na początku zaznaczyć, ze przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591), dalej: u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego jako ,, każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.. Skarga wniesiona we wskazanym wyżej trybie wymaga swego wyprzedzenia siu generis środkiem odwoławczym w postaci "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Po bezskutecznym wezwaniu, uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ta przesłanka w niniejszej sprawie została spełniona. Skarga zasługuje tylko częściowo na uwzględnienie, a mianowicie co do § 7 ust. 4 uchwały. W ocenie Sadu - zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkol i placowe oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepisy nie upoważniają jednak do ustalenia, że placówka ma obowiązek sporządzania jakichkolwiek kserokopii dokumentów i ich poświadczania za zgodność, a zatem przepis ten wykracza także poza delegację. Są to zachowania, które nie mogą być regulowane w drodze uchwały. W szczególności przepis art. 80 ust. 4 ustawy upoważniający Radę do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej ustawy, np. art. 90 ust. 3r. Gdyby ustawodawca chciał, aby tego rodzaju czynności byłyby możliwe, to w przepisie ust. 3f zamiast zapisu ,,mają prawo...wglądu,, zapisałby ,.wglądu, sporządzania odpisów i żądania wyjaśnień...". Jednak brak takiego zapisu w u.s.o. W tym kontekście, wprowadzenie przez Radę takich uprawnień trzeba uznać jako rozszerzenie uprawnień i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe. Identyczny pogląd jest już ukształtowany w orzecznictwie administracyjnym, np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt: II SA/Bd 699/210, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013r, sygn.. akt: V SA/Wa 2028/13. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisu § 2 ust. 4 Regulaminu z art. 90 pkt. 2d u.s.o., zdaniem Sądu jest on niezasadny. W art. 90 ust. 2d u.s.o. brak jest bowiem obowiązku wskazania przez jednostkę samorządu terytorialnego wskazania jednego, konkretnego przedszkola publicznego którego wydatki bieżące miałyby stanowić podstawę do ustalenia stawki dotacji. Gdyby przyjąć koncepcję zaproponowaną przez Skarżącą - w jaki sposób należałoby wybrać konkretne przedszkole i dlaczego akurat to. Użycie liczby mnogiej , jest prawidłowe. Także zapis § 3 ust. 3 Regulaminu jest prawidłowy. Reguluje on składanie informacji miesięcznych o liczbie uczniów, gdyż dotacja przysługuje na faktyczną ich liczbę. Nie jest to postępowanie kontrolne określone w art. 90 ust. 3e ustawy, a taka informacja - jak wymagana w Regulaminie- mieści się w zakresie regulacji art. 90 ust. 2b u.s.o. Co do zapisu w § 4 ust. 2 Regulaminu- on także jest uzasadniony. Nie zmienia on bowiem zapisów ustawowych. U.s.o. dopuszcza przyjęcie do przedszkola dziecka, które ma mniej niż 3 lata; musi ono mieć ukończone 2 i pół roku. Logiczne jest więc, iż dotacja przysługuje na dziecko, które ma 2 lata i 6 miesięcy. Odnośnie zarzutu że w § 5 ust. 1 pkt. 1 i 2 Regulaminu wprowadzono pozaustawowy obowiązek prowadzenia dokumentacji finansowej będący w sprzeczności z ustawą o rachunkowości - nie można się z nim zgodzić. Nie wskazano, z którym konkretnie przepisem ustawy z dnia 29 września 1994r o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2013r. Nr 330) jest on, zdaniem Skarżącej, sprzeczny, Sąd podziela tu poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2012r., II SA/Ke 848/11 i w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. , I SA/Gd 1269/10. W pierwszym z powołanych wyroków stwierdzono, iż z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do uchwalania przepisów określających zasady kontroli. "Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez określone w art. 90 ust. 3f u.s.o. prawo wglądu w dokumentację, prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji (...) dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty przez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego, półrocznego i rocznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych oraz obowiązku odpowiedniego opisywania faktur." Z uzasadnienia pierwszego z powołanych wyżej wyroków wynika, że tryb rozliczenia dotacji oraz termin i sposób rozliczenia może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym. Z tym poglądem należy się zgodzić. Wobec powyższego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a uwzględnił skargę co do § 7 ust 4 Regulaminu; jednocześnie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a w pozostałej części skargę oddalił. Mają tu także zastosowanie przepisy art. 152 (odnośnie wykonania zaskarżonego aktu) oraz art. 206 p.p.s.a (odnośnie zwrotu kosztów postępowania).