V SA/Wa 2404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych; - oddala skargę - Przedmiotem skargi z 6 września 2010 r. złożonej przez E. S. (zwaną dalej: skarżącą) jest postanowienie Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r. utrzymujące w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. z [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E., działający jako organ egzekucyjny, na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] obejmujących należność z tytułu nienależnie pobranego świadczenia prowadził postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej. Pismem z [...] września 2009 r. skarżąca, powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 7 oraz art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 23 § 1 i § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), wystąpiła o stwierdzenie nieważności tytułów wykonawczych nr [...]. Ponadto na podstawie art. 159 § 1 i art. 227 k.p.a. wniosła o "wstrzymanie czynności wykonawczych" oraz o "stwierdzenie legitymacji materialno - kompetencyjnej" S. S. do działania w imieniu wierzyciela oraz organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowego wystąpienia skarżąca podniosła kwestie dotyczące prawidłowości zabezpieczenia egzekwowanych należności poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości. Wskazała na toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2009 r. oraz na postanowienie wierzyciela z [...] sierpnia 2009 r. o niewyrażeniu zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych podjętych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że podstawą egzekwowanej należności jest decyzja z [...] października 2000 r., z której wynika, że podlega zwrotowi nienależnie pobrane świadczenie w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, zaś w tytułach wykonawczych nr [...] wskazano kwoty należności głównej [...] oraz że nalicza się odsetki. Dyrektor Izby Skarbowej w O. decyzją z [...] listopada 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych nr [...]. Skarżąca pismem z [...] listopada 2009 r. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, naruszenie procedur i zasad postępowania, zaniechanie wykonania obowiązków przez organ nadzoru, zignorowanie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez nadzorowany organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem, dopuszczenie do możliwości popełnienia kolejnych przestępstw i rażących naruszeń praworządności przez ZUS Oddział w E., działanie na jej szkodę finansową i zdrowotną poprzez pozostawienie w obiegu prawnym bezprawnie wystawionych tytułów wykonawczych na podstawie sfałszowanych decyzji oraz dublujących roszczenie, a także zignorowanie obowiązku wynikającego z art. 304 k.p.k. W ocenie skarżącej tytuły wykonawcze są bezprawnymi decyzjami ZUS w postępowaniu dążącym do bezprawnej egzekucji z nieruchomości, są nieważne mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej i ogranicza się do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Podkreślił, iż właściwy organ administracji publicznej przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest zobligowany do dokonania uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące wszczęcie tegoż postępowania. W przypadku, gdy w badanej sprawie nie wystąpią przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest niedopuszczalne. Następnie stwierdził, że Dyrektor Izby Skarbowej w O. po zbadaniu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych nr [...] wskazał na brak przesłanki przedmiotowej, tj. brak orzeczenia, którego ważność miałaby podlegać ocenie. Oceniając zasadność tego stanowiska, organ odwoławczy zauważył, iż tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w którym wierzyciel podaje informacje niezbędne w prowadzeniu egzekucji oraz wnioskuje o jej wszczęcie, potwierdzając tym samym istnienie i wymagalność określonych w nim należności. Dokument ten powinien zawierać elementy wskazane w art. 27 u.p.e.a. Nie jest on jednak, ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. W konsekwencji stwierdził, iż Dyrektor Izby Skarbowej w O. w badanej sprawie zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych, bowiem brak jest orzeczenia (decyzji lub postanowienia), którego ważność podlegałaby ocenie w trybie art. 156 k.p.a. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Z uwagi na specyfikę tego postępowania ustawodawca zapewnił zobowiązanemu szereg gwarancji procesowych, celem ochrony jego praw przed niezgodnymi z prawem działaniami organu egzekucyjnego. Ochrona ta przejawia się przede wszystkim w możliwości wnoszenia środków zaskarżenia na działania podejmowane przez organ egzekucyjny. Do środków tych należą między innymi: zarzuty, zażalenia i skargi na czynności egzekucyjne. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] września 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w E. z [...] lipca 2009 r. nieuznającego zarzutów w sprawie postępowania prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w celu dokonania zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki przymusowej i umorzył postępowanie pierwszej instancji z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny postanowieniem z [...] września 2009 r. Wniesiona zaś skarga do WSA w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie z [...] września 2009 r. została odrzucona postanowieniem z 24 marca 2010 r. sygn. akt i SA/Ol 758/09. Natomiast postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. uchylił w całości postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS w E. z [...] września 2009 r. nieuznającego zarzutów w sprawie postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...] w celu dokonania zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki przymusowej i umorzył postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie Minister Finansów zauważa, że co do zasady w postępowaniu egzekucyjnym rozstrzygnięcia merytoryczne zapadają w formie postanowień. Natomiast przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Z uwagi na fakt, że postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym rozstrzygają sprawę co do istoty, należy do nich odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, a nie przepisy dotyczące postanowień, które to w postępowaniu administracyjnym nie mają charakteru merytorycznego i rozstrzygają jedynie kwestie proceduralne. W przedmiotowej zaś sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w O. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych decyzją z [...] listopada 2009 r., jednakże biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że nie stanowi to wady skutkującej uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie z przyczyn formalnych byłoby bowiem sprzeczne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Pismem z [...] września 2010 r. uzupełnionym pismem procesowym z [...] sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą na postanowienie Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r. wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niezgodność z prawem, rażące naruszenia prawa materialnego i procedury prawnej oraz niereagowanie na bezprawne działania ZUS Oddział w E. Zdaniem skarżącej, bezprawne działanie wierzyciela będącego organem egzekucyjnym polega na wystawieniu tytułów wykonawczych (będących decyzjami administracyjnymi) zawierających akty prawne, które nie stanowią ani podstawy do powstania roszczeń o zwrot zasiłków, ani podstawy do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tej decyzji (postanowienia) z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że postanowienie nie narusza prawa. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić m.in., gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja (postanowienie), której ważność należy ocenić (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2007 r., I OSK 1725/06). Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy tytułu wykonawcze nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. wystawione przez ZUS Oddział w E. można potraktować za decyzje administracyjne. Zdaniem skarżącej powyższe tytuły wykonawcze posiadają wszystkie cechy decyzji administracyjnej, według natomiast organów nie są decyzjami administracyjnymi. Sąd rozstrzygając powyższy spór stwierdza, że stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym stanowiącym podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w którym wierzyciel podaje informacje niezbędne w prowadzeniu egzekucji oraz wnioskuje o jej wszczęcie, potwierdzając tym samym istnienie i wymagalność określonych w nim należności. Dokument ten powinien zawierać elementy wskazane w art. 27 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy nie jest jednak, ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., którego legalność podlegałaby ocenie w trybie art. 156 k.p.a. Podkreślić należy, że stanowisko takie, iż tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie ma przymiotów aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a., znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 25 października 1996 r., I SA/Wr 1249/96, LEX nr 34937; wyrok WSA w Kielcach I SA/Ke 100/09 z 12 maja 2009 r. i wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 948/10 z 12 maja 2011 r. – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym w stosunku do tytułów wykonawczych organ nie mógł wszcząć postępowania w trybie art. 156 k.p.a. i nie mógł w tym trybie prowadzić postępowania. Nie oznacza to jednak, że skarżąca została pozbawiona możliwości skontrolowania działań wierzyciela i organu egzekucyjnego w tym zasadności i prawidłowości wystawienia tytułów wykonawczych. Możliwość dokonania takiej kontroli przewidują przepisy art. 33 u.p.e.a., które wskazują co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że zarzuty takie skarżąca stawiła i tym zakresie były prowadzone postępowania, które jednak nie mogą być przedmiotem niniejszej skargi. Sąd zajmował się bowiem jedynie kwestią zasadności odmowy wszczęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułów wykonawczych. Prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne, co wyjaśniono powyżej, a w związku z tym do wszelkich zarzutów skarżącej stawianym tytułom wykonawczym Sąd nie mógł się odnieść. W konsekwencji, Sąd nie stwierdza aby w sprawie zostały naruszone przepisy Konstytucji RP, ani Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.