V SA/Wa 2412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r., nr 1/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. M. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z [...] września 2011 r. znak [...] nr [...] Prezes ARiMR (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] lipca 2011 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...].02.2010 r., o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego PROW 2007-2013. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu 31.12.2009 r. R. M.i złożył do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów PROW 2007-2013. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...].02.2010 r. decyzję Nr [...] o przyznaniu R. M. pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego PROW 2007-2013. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...].07.2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2010 r. z uwagi na wydanie jej niezgodnie z prawem, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...].07.2011 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności było prowadzone w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 78, poz.470, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie ze wskazanym przepisem pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która w roku kalendarzowym poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy m.in. otrzymała na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego albo przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ostateczną decyzję o przyznaniu płatności bezpośredniej lub wypłatę płatności bezpośredniej albo, na podstawie przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ostateczną decyzję o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej lub wypłatę jednolitej płatności obszarowej - w przypadku gdy wnioskodawca ubiega się o przyznanie pomocy na usługi doradcze wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...].02.2010 r., o przyznał R. M. pomoc z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów w oparciu o wniosek z dnia [...].12.2009 r., jednakże decyzję nr [...] z dnia [...].02.2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok otrzymał w dniu [...].02.2009 r., z której kwota płatności została przelana na wskazane we wniosku o wpis do ewidencji producentów przez wnioskodawcę konto w dniu [...].02.2009 r. Natomiast decyzję nr [...] z dnia [...].11.2007 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 otrzymał w dniu [...].12.2007 r., a kwota płatności została przelana na konto wskazane przez wnioskodawcę w dniu [...].12.2007 r. Tym samym, skoro Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...].02.2010 r., przyznał R. M. pomoc z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów, pomimo nie otrzymania przez skarżącego płatności bezpośrednich w roku poprzedzającym rok, w którym złożył wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych, stwierdzić należy, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem w § 2 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia . W dniu [...].07.2010 r. R. M. złożył odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] do Prezesa ARiMR., w którym podniósł, że wniosek o płatność za 2008 rok złożył w terminie, natomiast nie jest jego winą, że decyzję i płatność za ten rok otrzymał dopiero w 2009 roku. Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2011 r. znak [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] lipca 2011 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...].02.2010 r., o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego PROW 2007-2013. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja, której nieważność stwierdził Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. W myśl powołanego przepisu "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa". Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, iż płatności z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane tym producentom rolnym, którzy spełniają warunki określone przez prawo krajowe i wspólnotowe. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie stwierdzono, że odnosząc się do złożonego odwołania, iż nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Na tę decyzję złożył skargę skarżący, w której wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR. W uzasadnieniu skargi wskazał, że należy zwrócić uwagę na fakt, że wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów PROW 2007-2013 złożył w dniu 31.12. 2009 roku, a decyzję ARiMR o przyznaniu płatności bezpośredniej otrzymałem w dniu 17.02. 2010 roku. ARiMR w sposób korzystny dla siebie zinterpretowała przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 roku. W chwili złożenia wniosku skarżący stał się beneficjentem ARiMR i wobec spełnienia warunków do uzyskania pomocy powinien taką pomoc otrzymać. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].02.2010 roku o przyznaniu pomocy tylko z tego tytułu, że decyzję o płatności obszarowej skarżący otrzymał w dniu 10.02.2010 roku, a nie do końca roku 2009 uważa za krzywdzące. Zwrócił również uwagę na fakt, że w dniu 20 maja 2011 roku rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 roku zostało zmienione poprzez skreślenie kontrowersyjnego przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), na który to przepis powołały się oba organy odmawiając przyznania pomocy. Tak więc w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy, przepis ten jako nieobowiązujący nie powinien być stosowany. Obecnie po upływie prawie 2 lat od otrzymania tej decyzji zdaniem skarżącego nie powinien zostać obciążony konsekwencjami, gdyż nie działał w złej wierze, a jego działania były prawidłowe. Odmawiając obecnie prawa do pomocy skarżący uważa, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., a ponadto art. 8 i 9 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego ustalony prawidłowo. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...].02.2010 r. o przyznał R. M. pomoc z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów w oparciu o wniosek z dnia [...].12.2009 r., jednakże skarżący decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok otrzymał w dniu [...].02.2009 r., z której kwota płatności została przelana na konto skarżącego w dniu [...].02.2009 r. Jednocześnie decyzję w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 skarżący otrzymał w dniu [...].12.2007 r., a kwota płatności została przelana na jego konto w dniu [...].12.2007 r. Tym samym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...].02.2010 r. (objętą postępowaniem odnośnie stwierdzenia nieważności) przyznał R. M. pomoc z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów, pomimo nie otrzymania przez skarżącego płatności bezpośrednich w roku poprzedzającym rok, w którym złożył wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych. Bezsprzecznie zatem R. M. nie otrzymał płatności bezpośrednich w roku poprzedzającym rok, w którym złożył wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych, a tym samym nie spełniał wymogu określonego w cytowanym przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia. Zasadnie więc organ ustalił, iż skarżący w dniu wydania decyzji przyznającej mu pomoc nie spełniał kryteriów zawartych w tym przepisie rozporządzenia. Jednakże Sąd podnosi, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego konieczna jest ocena, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenia naruszenia prawa nie kwalifikujące się jako "rażące" nie jest wystarczające dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). W piśmiennictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (patrz: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Wyd. LEX, 2007, wyd. II). Komentatorzy definiują także "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (patrz: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/elektr. 2010). Komentarze te zbieżne są ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m. innymi w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. III SA 422-427/96, czy też z dnia 17 września 2008 r., sygn. II OSK 1043/07. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. IISA/Po 382/08, który podziela skład orzekający w tej sprawie stwierdził, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Nie oznacza to jednak, iż w tym postępowaniu organ nadzoru jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest zatem do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, zaś utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący (patrz: wyrok NSA z dnia 14.12.2011 r., sygn. akt II GSK 1317/10, niepubl.). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie otrzymał płatności bezpośrednich w roku poprzedzającym rok, w którym złożył wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych, a tym samym nie spełniał wymogu określonego w cytowanym przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że nie otrzymał tych płatności nie z powodu niezłożenia wniosku, lecz z uwagi na bardzo długi okres, jaki potrzebowały organy administracji publicznej, aby wydać stosowną decyzję oraz dokonać wypłaty świadczenia na konto skarżącego. Zwrócenia uwagi wymaga również fakt, podnoszony w skardze, że w dniu 20 maja 2011 roku rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 roku zostało zmienione poprzez skreślenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), na który to przepis powołały się oba organy stwierdzając nieważność decyzji dotyczącej przyznania pomocy. Tym samym w dacie wydawania decyzji objętych przedmiotowym postępowaniem przepis, który stanowił podstawę stwierdzenia, że organy działały z rażącym naruszeniem właśnie tego przepisu, już nie funkcjonował w obrocie prawnym. Reasumując należy stwierdzić, że inne są powody, dla których organ powinien odmówić wypłaty świadczenia w trybie zwykłym (po złożeniu wniosku i dokonaniu prawidłowej jego weryfikacji), a inne po wydaniu decyzji, która stała się ostateczna i już wywarła skutki faktyczne i prawne. Naruszenie spornego przepisu powinno skutkować w zwykłym postępowaniu odmową udzielenia pomocy, jednakże już po wydaniu decyzji, stosując wskazane powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych – należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie działały z naruszeniem wskazanych przepisów art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a.