II GSK 1317/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 752/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 752/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2009r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., Nr [...], z dnia [...] grudnia 2004r. przyznającej K. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Za podstawę stwierdzenia nieważności organy przyjęły art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. uznając, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznając płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania K. K. dopuścił się rażącego naruszenia § 2 ust. 1 pkt. 2, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wpieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 675 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. Nr 10, poz. 76 ze zm.), albowiem w dniu wydawania decyzji przyznającej te płatności rolnik nie był w posiadaniu gruntów rolnych będących przedmiotem wniosku, co pociągało za sobą brak uprawnienia do otrzymania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ podkreślił, iż warunek posiadania działek rolnych musi być spełniony w dacie wydania decyzji. Powołując § 7 ust. 1 rozporządzenia ONW organ stwierdził, iż pomimo przeniesienia przez Wnioskodawcę posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nie spełnił on warunków wskazanych w tym przepisie. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego ustalony prawidłowo. K. K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 rok złożył w Biurze Powiatowym Agencji w K. w dniu [...] czerwca 2004 r. W dniu [...] listopada 2004 r. aktem notarialnym - umową darowizny w celu uzyskania prawa do renty strukturalnej przeniósł on własność i posiadanie gospodarstwa rolnego na syna, o czym powiadomił Agencję w dniu [...] listopada 2004 r. składając akt notarialny. W dniu [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., decyzją Nr [...], przyznał K. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 r. Zatem skarżący przeniósł posiadanie wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu – syna w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW. Bezspornie też w dniu wydawania decyzji skarżący nie był prowadzącym działalność rolniczą na obszarze objętym ONW, co wprost wynika z zapisu § 3 aktu notarialnego, w którym skarżący wraz z żoną zobowiązali się do zaprzestania tej działalności z dniem podpisania aktu ([...] listopada 2004 r.). Zasadnie więc w ocenie Sądu organ ustalił, iż skarżący w dniu wydania decyzji przyznającej mu płatność ONW nie spełniał kryteriów zawartych w § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, ponieważ nie był już użytkownikiem i posiadaczem gruntów rolnych. Jednakże Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego konieczna jest ocena, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenia naruszenia prawa nie kwalifikujące się jako "rażące" nie jest wystarczające dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie organy obu instancji nie rozważyły, czy w ustalonym stanie faktycznym istotnie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją przyznającą K. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004. Rozważenia wymagało, czy w sytuacji, gdy płatność dotyczyła właśnie roku 2004, w którym K. K. do [...] listopada, a więc przez cały sezon prac rolnych, posiadał i użytkował grunty objęte płatnościami ONW – można mówić o naruszeniu prawa, którego skutki społeczno-ekonomicznych są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi K. K. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 2, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73 poz. 657 ze zm.) oraz art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) polegającą na przyjęciu, że w ramach kryterium służącego do oceny rażącego naruszenia prawa mieści się posiadanie gruntów przez cały okres produkcyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznając płatność dopuścił się rażącego naruszenia § 2 ust. 1 pkt. 2, § 4 ust. 1 i 2 wyżej cytowanego rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy, albowiem w dniu wydawania decyzji przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, skarżący nie był w posiadaniu gruntów rolnych będących przedmiotem wniosku, co pociąga za sobą brak uprawnienia do otrzymania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Warunkiem uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest min. posiadanie działek rolnych, przy czym warunek ten winien być spełniony w dacie wydania decyzji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa wprowadził kryterium posiadania i użytkowania gruntów przez cały sezon prac rolnych, które to kryterium nie wynika z przepisów. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny arbitralnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął, że okoliczność posiadania zadeklarowanych gruntów przez okres prac polowych ma istotne znaczenie z perspektywy przyznania płatności ONW, odstępując od generalnej reguły uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał żadnego przepisu uzasadniającego takowe odstępstwo, pozwalające przyjąć akurat takie kryterium. Podnieść należy, iż przyjęcie zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż płatność przysługuje za "okres produkcyjny" spowoduje naruszenie obowiązków nałożonych przez prawo unijne przepisami art. 66-73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r, ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), (Dz. U. UE L Nr 153, poz. 30), albowiem uniemożliwi przeprowadzanie kontroli (administracyjnych i na miejscu), które są warunkiem koniecznym do przyznania płatności ONW. Przyjęcie, iż po zakończeniu "okresu produkcyjnego", a przed wydaniem decyzji wnioskodawca może przestać być posiadaczem gruntów rolnych, a mimo to uzyskać płatność ONW, jest równoznaczne z niemożnością zastosowania systemu kontrolnego, do którego państwo członkowskie jest bezwzględnie zobligowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. 2. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). 3. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Jednak nie oznacza to, iż w tym postępowaniu organ nadzoru jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (vide wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w W. z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/06 niepublikowany). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, zaś utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. 4. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie było przeprowadzone w sposób, który pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja o przyznaniu K. K. płatności na 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa i to takim, które ma charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji nie rozważyły, czy w bezspornie ustalonym stanie faktycznym przyznanie płatności K. K. nastąpiło z rażącym naruszeniu prawa. Ma bowiem rację Sąd pierwszej instancji, że rozważenia wymagało to, czy w sytuacji, gdy płatność dotyczyła roku 2004, w którym K. K. do 19 listopada, a więc przez cały sezon prac rolnych, posiadał i użytkował grunty objęte płatnościami ONW, można mówić o naruszeniu prawa, którego skutki społeczno-ekonomiczne są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. 5. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny arbitralnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął, że okoliczność posiadania zadeklarowanych gruntów przez okres prac polowych ma istotne znaczenie z perspektywy przyznania płatności ONW, stwierdzić należy, że tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione zagadnienie prawne było już kilkakrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w odniesieniu do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), jak i płatności bezpośrednich (zob. np.: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 585/08; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1086/09; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 221/10). Już w pierwszym ze wskazanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, brak jest podstaw do automatycznego pozbawiania płatności wnioskodawcy w razie przeniesienia gospodarstwa rolnego na innego producenta rolnego przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 3 tej ustawy. Orzeczenie to zawiera obszerny wywód uzasadniający postawioną tezę, zasadniczo odwołujący się do wspólnotowego kontekstu normatywnego przy interpretacji art. 2 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy. 6. W wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08, NSA stwierdził, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.) na podstawie składanego corocznie wniosku (§ 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia) i jest ona wypłacana już w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek - maksymalnie do dnia 30 czerwca następnego roku. Z faktu, że płatność wypłacana jest już od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek wynika, że w danym roku kalendarzowym znaczenie ma tylko ta jego część z upływem której kończy się w istocie wykonywanie na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego, a nawet zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni ten pogląd. 7. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, aby akceptacja powyższego poglądu stała w sprzeczności z obowiązkami kontrolnymi wynikającymi z art. 66-73 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), w szczególności by uniemożliwiała przeprowadzanie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Tym samym zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.