II GSK 1086/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 221/09 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania płatności po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz A.M. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A.M. na powyższą decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie uchylenia jego decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. oraz odmowie jej przyznania i nałożenia kary pieniężnej. Decyzje te zostały wydane po wznowieniu postępowania, gdy się okazało, że skarżący zgłosił do tych płatności 171,78 ha gruntów rolnych za 2004 r., ale nie poinformował później organu o wygaśnięciu z dniem 31 sierpnia 2004 r. umowy dzierżawy działki Nr [x] o pow. 69,70 ha (zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa) wchodzącej w skład zgłoszonych gruntów. Różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym we wniosku a stwierdzonym w wyniku kontroli (110,36 ha) wyniosła 55,65%, co spowodowało konieczność zastosowania powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów o charakterze restrykcyjnym. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił, że orzeczono błędnie wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na 12.930,75 zł zamiast 10.278,08 zł i bezzasadnie obciążono go sankcjami na okres trzech lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że w sprawie tej istniały podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, to jest utrata przez producenta w dniu 31 sierpnia 2004 r. posiadania działki Nr [x] o powierzchni 67,70 ha, która - jako działki rolne A, C i częściowo D została zgłoszona przez skarżącego do płatności bezpośrednich. Organy prawidłowo przyjęły, że utrata posiadania ww. działek spowodowała utratę prawa do płatności na rok 2004 do tych działek. Z treści art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) wynika, że płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego do gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Językowa, logiczna i celowościowa wykładnia przepisów tej ustawy, w okolicznościach tej sprawy prowadzi do wniosku, że posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek powinno trwać do dnia wydania decyzji, a co najmniej do końca roku kalendarzowego, na który złożono wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Skarżący tego warunku nie spełnił i dlatego w decyzji zasadnie z zadeklarowanych działek wyłączono działkę Nr [x]. Skarżący powinien był powiadomić niezwłocznie organ o utracie posiadania działek rolnych. Utrata ich posiadania w związku z upływem umownego (pięcioletniego) okresu dzierżawy, nie może być uznana za wystąpienie jednego z przypadków "siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności", określonych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...), (Dz.U.UE.L.03.270.1), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 1782/2003. Skarżący nie kwestionuje, że wobec utraty posiadania w dniu 31 sierpnia 2004 r. działek rolnych A, C i części działki D, na tę powierzchnię nie przysługiwały mu płatności, a jedynie zarzuca, że wadliwie wyliczono mu kwotę zwrotu otrzymanej płatności. W zaskarżonej decyzji nie rozstrzygano kwestii zwrotu otrzymanych płatności, bowiem decyzję w tej sprawie wydano w odrębnym postępowaniu, które nie może być kontrolowane w granicach tej sprawy. Wyliczenia w zaskarżonej decyzji zostały dokonane na podstawie art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U.UE.L.2003.328.21), a ich rachunkowa prawidłowość nie budzi zastrzeżeń. Wobec tego, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku, a wyznaczonym przez organy ARiMR wyniosła 61,42 ha, prawidłowo ustalono kwotę sankcji, mnożąc te różnice przez stawki od jednego hektara. W skardze kasacyjnej A.M. zaskarżył ten wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2193 oraz art. 31 i art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) Nr 3508 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), a także naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. Z tego powodu wniósł o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższych zarzutów stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek rolnych powinno trwać co najmniej do końca roku kalendarzowego, na który został złożony wniosek. Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła grunt od skarżącego przed wydaniem decyzji, jednak nie była zainteresowana prowadzeniem na tym gruncie działalności rolniczej oraz uzyskaniem płatności, a zatem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Powołał się na cele określone w preambule do rozporządzenia Nr 1259/1999 oraz w preambule do rozporządzenia Nr 1782/2003 i zasady prowadzenia prawidłowej uprawy zboża ozimego w roku produkcyjnym w gospodarstwie. Wszelkie działania rolnicze w przypadku zbóż ozimych po 31 sierpnia dotyczą prowadzenia działalności rolniczej w roku następnym. Pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek powinno trwać co najmniej do końca roku kalendarzowego, w którym został złożony wniosek, pozostaje w sprzeczności z art. 28 rozporządzenia nr 1782/2003. Również zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ I instancji, jako podstawy do wznowienia postępowania zostało nieprawidłowo ocenione przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy okoliczność wydania nieruchomości Agencji Nieruchomości Rolnych z dniem 31 sierpnia 2004 r. po zakończeniu wszelkich prac dotyczących uprawy zboża ozimego, którego produkcja objęta była wsparciem, nie uzasadnia odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2004, a więc tym samym nie może być skuteczną podstawą wznowienia postępowania. Na poparcie swych twierdzeń powołał się na pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 585/08 i II GSK 559/08 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 369/09, wydanych w stanie faktycznym podobnym do zaistniałego w tej sprawie. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie uchylenie korzystnej dla skarżącego decyzji oraz odmowa przyznania mu płatności bezpośrednich za 2004 r. od całej powierzchni zgłoszonych gruntów i nałożenie kary pieniężnej było konsekwencją niedostrzeżonego w wyroku WSA naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. – obowiązującej w dacie orzekania w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich za 2004 r. od zgłoszonych gruntów rolnych – osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Każde z tych pojęć łącznie kształtujących uprawnienie do płatności bezpośrednich, określonych w przepisach prawa wspólnotowego, do których odsyła art. 1 pkt 1 tej ustawy, było przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminujących spotykane wątpliwości i obecnie ich rozumienie nie budzi zastrzeżeń. Z tego powodu nie ma potrzeby nawiązywania do tych orzeczeń, bo zarówno w decyzjach organów administracji obu instancji, jak i w zaskarżonym wyroku nie było jakichkolwiek wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżący był producentem rolnym utrzymującym w dobrej kulturze grunty rolne przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Art. 4 ust. 1 tej ustawy przewiduje natomiast inną sytuację – gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Z obu tych przepisów nie można budować dodatkowego wymogu, że przyznanie płatności bezpośrednich jest uzależnione również od posiadania gospodarstwa przez producenta rolnego do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, a przynajmniej do końca roku kalendarzowego, na który złożył on wniosek. Celem unormowania przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zapobieganie podwójnemu wypłaceniu płatności bezpośrednich w tym samym, pełnym cyklu roku gospodarczego w rolnictwie, rozpoczynającego się od siewów, przez nieodzowne zabiegi agrotechniczne i kończąc na zebraniu plonów. Z tego cyklu wywodzi się powszechna praktyka zawierania umów dzierżawy gruntów rolnych na wieloletnie lub roczne okresy od września do sierpnia następnego roku. Jest ona szeroko stosowana także w sprawach przyznawania płatności ONW, do których nawiązano w motywach wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1085/09 dotyczącego postępowania toczącego się między tymi samymi stronami. Również w rozpoznawanej sprawie określono na koniec sierpnia 2004 r. wygaśnięcie wieloletniej umowy dzierżawy działki Nr [x] zgłoszonej przez skarżącego do przyznania płatności bezpośrednich, na której zasiane we wrześniu 2003 r. zboża ozime zebrał w sierpniu następnego roku. Nie doszło w niej do przeniesienia posiadania spornej działki w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, ponieważ w dniu 31 sierpnia 2004 r. zakończył się omówiony cykl produkcyjny roku gospodarczego w rolnictwie uprawniający skarżącego do uzyskania płatności bezpośrednich, a powrót przedmiotu dzierżawy do właściciela w dniu 1 września 2004 r. po wygaśnięciu dotychczasowej umowy nie wywoływał w tej sprawie żadnych skutków prawnych. Z tych względów nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania sformułowana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wydane następnie obie negatywne dla skarżącego decyzje były wadliwe, a oddalenie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło z pominięciem jego uprawnień określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z naruszeniem podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa wspólnotowego i art. 151 p.p.s.a. Skarżący spełnił bowiem wymogi do przyznania mu płatności bezpośrednich za 2004 r. i nie można było stosować przepisów przewidujących dotkliwe sankcje w przewidzianych nimi sytuacjach, które nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Z ukazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.