II GSK 1085/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 220/09 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz A.M. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 220/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę A.M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz odmowy przyznania płatności z tytułu ONW po wznowieniu postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatności z tytułu ONW na rok 2004 do gruntów rolnych do łącznej powierzchni 133,56 ha. W wyniku złożonych przez skarżącego w dniu 26 września 2006 r. dokumentów dotyczących umowy dzierżawy działek Nr [x] i [y], postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2004, ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a stwierdzoną w toku postępowania administracyjnego, która wyniosła 85,14%. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.Urz.UE.L.153.30 ze zm.), art. 32 ust. 1 rozporządzenia Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz.Urz.UE.L.327.11), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 2419/2001, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 24 czerwca 1999 r. skarżący zawarł umowę dzierżawy z AWRSP gruntów rolnych o powierzchni 109,36 ha (działka Nr [x] – 39,66 ha oraz działka Nr [y] – 69,70 ha) od dnia 1 września 1999 r. na okres pięciu lat. Umowa dzierżawy została przedłużona aneksem Nr 2 z dnia 11 października 2004 r. o 5 lat, tj. do dnia 1 września 2009 r. na działkę Nr [x], natomiast działka Nr [y] została wyłączona z umowy dzierżawy. Z uwagi na upływ terminu dzierżawy działki ewidencyjnej Nr [y], skarżący nie spełnił warunku przyznania płatności, to jest posiadania gruntów objętych wnioskiem. Organ za bezzasadne uznał twierdzenia skarżącego, że umowa nie została przedłużona na skutek siły wyższej, czego nie mógł przewidzieć. Zobowiązał się on do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, dotyczącej wykorzystywania gruntów, wielkości ich powierzchni oraz przeniesienia posiadania. Różnica pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku (133,56 ha) a stwierdzonym w wyniku kontroli (72,14 ha) wyniosła 85,14 %. Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności z tytułu ONW organ wskazał art. 32 ust. 1 rozporządzenia Nr 2419/2001. W skardze na powyższą decyzję A.M. zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzją nr [...] Kierownik Biura ARiMR w C. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW i zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty 6.752,54 zł (wraz z należnymi odsetkami), podczas gdy kwota zwrotu powinna wynosić 3.905,78 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że w sprawie tej istniały podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał decyzję, to jest utrata przez producenta w dniu 31 sierpnia 2004 r. posiadania działki Nr [y] o powierzchni 67,70 ha, która – jako działki rolne A, C i częściowo D została zgłoszona przez skarżącego do płatności ONW. Organy prawidłowo przyjęły, że utrata posiadania ww. działek spowodowała utratę prawa do płatności na rok 2004 do tych działek. Z treści § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. wynika natomiast, że płatności ONW przysługują producentowi rolnemu, posiadaczowi gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 hektara, na posiadane i użytkowane przez niego działki rolne (o powierzchni co najmniej 0,1 ha). Logiczna i celowościowa wykładnia tych przepisów, w okolicznościach tej sprawy prowadzi do wniosku, że posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek powinno trwać co najmniej do końca roku kalendarzowego, na który złożono wniosek o płatności ONW. Skarżący tego warunku nie spełnił, zatem zasadnie z zadeklarowanych działek wyłączono działkę Nr [y]. Skarżący powinien był powiadomić niezwłocznie organ o utracie posiadania działek rolnych. Utrata posiadania ww. działek rolnych w związku z upływem umownego (pięcioletniego) okresu dzierżawy, nie może być uznana za wystąpienie jednego z przypadków "siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności", określonych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...), (Dz.U.UE.L.03.270.1), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1782/2003. Skarżący nie kwestionuje, że wobec utraty posiadania w dniu 31 sierpnia 2004 r. działek rolnych A, C i części działki D, na tę powierzchnię nie przysługiwały mu płatności, a jedynie zarzuca, że wadliwie wyliczono mu kwotę zwrotu otrzymanej płatności. W zaskarżonej decyzji nie rozstrzygano kwestii zwrotu otrzymanych płatności, bowiem decyzję w tej sprawie wydano w odrębnym postępowaniu, które nie może być kontrolowane w granicami sprawy. Wyliczenia w zaskarżonej decyzji zostały dokonane na podstawie art. 32 ust. 1 rozporządzenia Nr 2419/2001, a ich rachunkowa prawidłowość nie budzi zastrzeżeń. W skardze kasacyjnej A.M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., art. 3 pkt. 1, 3, 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. i art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 1257/1999, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że producent rolny ma posiadać i utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej do momentu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a co najmniej do zakończenia roku kalendarzowego, w którym został złożony wniosek. Zarzucił też błędną wykładnię: art. 31 i 32 rozporządzenia Nr 2419/2001, polegającą na przyjęciu, że organ prawidłowo określił powierzchnię uprawnioną do płatności i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającą na stwierdzeniu, że w sprawie tej wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Naruszenia przepisów postępowania skarżący upatrywał w zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., mimo iż organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu powyższych zarzutów stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek rolnych powinno trwać co najmniej do końca roku kalendarzowego, na który został złożony wniosek. Kwestia zwrotu nienależnie pobranych płatności jest objęta odrębnym postępowaniem. Stanowisko Sądu I Instancji stoi w sprzeczności z § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., bowiem w 2004 r. było możliwe złożenie wniosku do dnia 9 czerwca, a organ był zobowiązany do wydania decyzji przed upływem roku kalendarzowego, co mogło prowadzić do wydania decyzji pozytywnej podmiotom, które nie utrzymają w posiadaniu gruntów rolnych do końca roku kalendarzowego. Powołał się na cele określone w art. 13 i pkt 24 preambuły rozporządzenia Nr 1257/1999 i zasady prowadzenia prawidłowej uprawy zboża ozimego w roku produkcyjnym w gospodarstwie. Wszelkie działania rolnicze w przypadku zbóż ozimych po 31 sierpnia dotyczą prowadzenia działalności rolniczej w roku następnym. Cel związany ze wspieraniem działalności rolniczej na gruntach ONW jest zagrożony przy zaakceptowaniu stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Sąd I Instancji prowadziłoby do wniosku, że pomimo gospodarowania w danym roku i w wymaganym zakresie na gruntach ONW, płatność z tego tytułu nie przysługiwałaby. Nie sposób zaś zaakceptować takiego stanowiska, które bez żadnego dającego się obronić uzasadnienia prowadzi do zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW. Również zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ I instancji, jako podstawy do wznowienia postępowania zostało nieprawidłowo ocenione przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy okoliczność wydania nieruchomości Agencji Nieruchomości Rolnych z dniem 31 sierpnia 2004 r. po zakończeniu wszelkich prac dotyczących uprawy zboża ozimego, którego produkcja objęta była wsparciem, nie uzasadnia odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2004, a więc tym samym nie może być skuteczną podstawą wznowienia postępowania. Na poparcie swych twierdzeń powołał się na pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 585/08 i II GSK 559/08 wydanych w stanie faktycznym podobnym do zaistniałego w tej sprawie. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie uchylenie korzystnej dla skarżącego decyzji i odmowa przyznania mu płatności z tytułu ONW za 2004 r. od całej powierzchni zgłoszonych gruntów rolnych, było konsekwencją niedostrzeżonego w wyroku WSA naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania podanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1257/1999 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. Stosownie do pkt 24 preambuły pierwszego z wymienionych rozporządzeń, wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich oraz utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. W jego art. 13 określono następujące cele takiego wsparcia: zapewnienie korzystania z użytków rolnych i przyczynienie się przez to do utrzymania żywotnej społeczności wiejskiej, utrzymanie terenów wiejskich oraz utrzymanie i wspieranie systemów gospodarki rolnej, która w szczególności uwzględnia wymagania związane z ochroną środowiska. Podobne kierunkowo warunki określono w art. 14 przy ubieganiu się o dodatki wyrównawcze na obszarach ONW, rozwinięte w zał. Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. co do wymagań dotyczących prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, stosownie do odesłania zawartego w § 3 tego rozporządzenia. Tryb ubiegania się o udzielenie omawianej pomocy finansowej został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. Zgodnie z jego tekstem obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, wniosek o przyznanie płatności ONW należało składać corocznie, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja danego roku, a decyzje o przyznaniu płatności miały być wydawane w terminie 6 miesięcy od złożenia wniosku i wykonywane w terminie 30 dni od dnia, w którym stały się ostateczne (odpowiednio § 6 ust. 3, 5 i 6 tego rozporządzenia). Przy zastosowanej konwencji każdy z wymienionych terminów mógł być skracany i dlatego nawet wykonanie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności (jak w rozpoznawanej sprawie za 2004 r.) mogło nastąpić na wiele miesięcy przez upływem roku kalendarzowego. Przewidziana w § 9 ust. 2 rozporządzenia możliwość egzekwowania zwrotu płatności w razie zaniechania działalności rolniczej w roku, za który już producent rolny ją uzyskał, w pełni chroniła gospodarowanie środkami pochodzącymi z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Nie ma więc żadnych podstaw do formułowania poglądu, że przyznanie płatności ONW jest możliwe dopiero po upływie roku kalendarzowego za rok, w którym producent rolny złożył taki wniosek. Nie można też dostrzegać w § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia unormowania kolidującego z ukazaną wykładnią omawianych przepisów, ponieważ chodziło w nim jedynie o sposób ustalenia wysokości płatności ONW w danym roku kalendarzowym, potrzebnej do celów planowania i rozliczania wydatków poniesionych w okresie całego roku budżetowego. Wreszcie uzależnienie przyznania takiej płatności od stanu posiadania gruntów z dnia wydania decyzji dotyczyło wyłącznie sytuacji określonej w § 7 obowiązującego wówczas rozporządzenia, tj. warunków jakie musiał spełniać inny producent rolny, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, aby mógł uzyskać płatność ONW zamiast poprzedniego jego posiadacza. Celem tego unormowania było zapobieganie podwójnemu wypłaceniu należnych kwot z tytułu gospodarowania na gruntach ONW w tym samym, pełnym cyklu roku gospodarczego w rolnictwie, rozpoczynającego się od siewów, przez nieodzowne zabiegi agrotechniczne i kończąc na zebraniu plonów. Z tego cyklu wywodzi się powszechna praktyka zawierania umów dzierżawy gruntów rolnych na roczne lub wieloletnie okresy od września do sierpnia następnego roku. Tą problematyką zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 559/08 i z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II GSK 929/09. W identyczny sposób określono w rozpoznawanej sprawie na koniec sierpnia 2004 r. wygaśnięcie wieloletniej umowy dzierżawy działki Nr [y] zgłoszonej przez skarżącego do płatności ONW, na której zasiane we wrześniu 2003 r. zboża ozime zebrał w sierpniu następnego roku. Również do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy należy zaliczyć niezakwestionowanie w postępowaniu administracyjnym wywiązania się przez skarżącego, jako posiadacza gruntów objętych umową dzierżawy tej działki, z obowiązków zawartych w omawianych przepisach obu rozporządzeń, co dawało mu roszczenie uwzględnione w ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. W zaistniałej sytuacji nie było podstaw do wznowienia postępowania i następnie do wydania obu negatywnych dla skarżącego decyzji, a oddalenie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło z pominięciem jego uprawnień określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania wypływającym na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.