V SA/Wa 2428/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... lipca 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należnosci z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... czerwca 2007 r. nr ... J. R. wystąpił w dniu 24 stycznia 2007 r. (data wpływu do organu: 26 stycznia 2007 r.) z wnioskiem do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ma ... dzieci, a źródłem utrzymania jego rodziny jest gospodarstwo rolne o pow. ... ha przeliczeniowego. Wyjaśnił, że powodem nieuregulowania zaległych składek ubezpieczeniowych była susza oraz inne zdarzenia losowe. Decyzją z ... lutego 2007 r. znak ... Prezes KRUS odmówił umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres .... Uzasadniając rozstrzygnięcie organ w oparciu o analizę zgromadzonych dokumentów wyjaśnił, że wziął pod uwagę fakt wieloletniego uchylania się strony od płatności składek, pomimo udzielanej pomocy z KRUS w postaci układów ratalnych i wielokrotnych wizytacji w gospodarstwie w celu znalezienia najbardziej dogodnej formy wyjścia z zadłużenia. Organ podkreślił, iż dopiero wdrożona egzekucja administracyjna spowodowała zmianę w podejściu strony do zadłużenia, natomiast wizytacja w gospodarstwie nie stwierdziła żadnych znamion wyjątkowości, które przemawiałyby za umorzeniem odsetek, lecz potwierdziła sytuację nie odbiegającą od poziomu w podobnych gospodarstwach na tym terenie. Organ przypomniał również o możliwości ubiegania się o rozłożenie zadłużenia na raty, co pozwoliłoby wnioskodawcy w dłuższym okresie i w mniejszych kwotach wywiązać się z zobowiązań wobec KRUS-u oraz o możliwości złożenia wniosku o ulgę w spłacie składek dotyczących okresu, w którym wystąpiła klęska suszy. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z ... kwietnia 2007 r. znak ... na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. i art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 z późn. zm.], dalej: u.s.r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz stwierdził, że w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonej na tę okoliczność wizytacji w gospodarstwie rolnym zobowiązanego nie stwierdzono przesłanek uzasadniających podjecie decyzji zgodnej z jego wnioskiem. Wskazał także, iż strona nie jest zainteresowana otrzymaniem ulgi w spłacie składek, których dotyczyła klęska suszy, jak również, że nie wyraża chęci spłaty całości w proponowanym układzie ratalnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. (data wpływu do organu 14 maja 2007 r. k. 197 akt adm.) strona wniosła o uchylenie decyzji oraz zmianę poprzez umorzenie zaległości z tytułu składek KRUS wraz z odsetkami. W związku ze skargą strony Placówka Terenowa KRUS w P. zwróciła się z prośbą do skarżącego o wyrażenie zgody na uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. strona wyraziła zgodę na uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z ... czerwca 2007 r. Nr ... Prezes KRUS powołując się na przepis art. 155 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia ... kwietnia 2007 r. Nr ... z uwagi na spełnienie przesłanek ustawowych. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Prezes KRUS decyzją z ... lipca 2007 r. znak: ... na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r. i art. 127 § 3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z ... lutego 2007 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezes KRUS wskazał, iż po wyrażeniu zgody przez zobowiązanego na uchylenie decyzji z ... lutego 2007 r. przeprowadzono wizytację w jego gospodarstwie, w trakcie której zobowiązany został poinformowany o swoim zadłużeniu wobec KRUS i otrzymał analizę zadłużenia. Organ wyjaśnił, że po wpływie z Urzędu Skarbowego kwoty w wys. ... zł z realizacji tytułu wykonawczego oraz wpłaceniu kwoty ... zł przez stronę zadłużenie zmniejszyło się i na dzień wizytacji w gospodarstwie wynosiło ... zł - należność główna oraz ... zł - odsetki. Organ wskazał także, iż wnioskodawca został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz uzupełnienia dokumentacji, która przedstawiałaby nowe okoliczności mające wpływ na inny niż dotychczasowy sposób rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek od zadłużenia w składkach na ubezpieczenie społeczne rolników. Prezes KRUS podkreślił, że na utrzymaniu wnioskodawcy znajduje się pięcioro dzieci w wieku szkolnym, na które otrzymuje on świadczenie rodzinne z MGOPS w P. w wysokości ... zł miesięcznie, a dodatkowym źródłem dochodu w gospodarstwie - o którym wnioskodawca nie poinformował w trakcie przeprowadzanych wizytacji - jest wynagrodzenie syna S., który nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego, tak więc z powyższego w ocenie organu nie wynika brak źródeł dochodu oraz majątku, z którego można efektywnie dochodzić należności (wystawiony tytuł wykonawczy został zrealizowany przez Urząd Skarbowy). Według organu analiza sytuacji zdrowotnej zobowiązanego nie wskazuje, by przedstawione przezeń w trakcie wizytacji dolegliwości w istotny sposób mogły wpłynąć na możliwości płatnicze, gdyż nie korzysta on z przysługujących mu świadczeń, tj. zasiłku chorobowego i rehabilitacji. Organ zauważył, że wnioskodawca nie był zainteresowany udzieleniem ulgi w spłacie składek, których dotyczyła klęska ubiegłorocznej suszy i nie jest także zainteresowany spłatą zaległości bez udzielenia wnioskowanej ulgi. Wskazał, że w 2005 r. umorzono stronie odsetki od zadłużenia pod warunkiem spłaty pozostałej należności w układzie ratalnym, jednak wskutek nie podjęcia realizacji układu został on zerwany, a odsetki ponownie przypisano. Prezes KRUS stwierdził także, iż strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na decyzję dotyczącą umorzenia oraz ponownie zaproponował udzielenie ulgi w postaci spłaty zaległości w dogodnych ratach po złożeniu stosownego wniosku w tej sprawie. Pismem z 17 sierpnia 2007 r. J. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. wskazując m.in., iż w uzasadnieniu decyzji organ nie uwzględnił w ogóle faktu dokonania wpłaty znaczącej kwoty przez skarżącego ani żadnych innych podnoszonych przezeń argumentów, poprzestając na ogólnym sformułowaniu, że nie stwierdzono przesłanek uzasadniających zmianę decyzji. Podniósł ponadto, że nie uwzględniono faktu, iż w lutym 2007 r. zapłacono kwotę ... zł, a komornik ściągnął od niego ok. ... zł z tytułu zaległych odsetek i ok. ... zł tytułem zaległych składek. Wskazał także, iż nie zapewniono mu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.], dalej: p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa KRUS z ... czerwca 2007 r. nr ... W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się wskutek uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa KRUS z ... kwietnia 2007 r. znak: ... (k. 183 akt adm.), utrzymującej w mocy decyzję Prezesa KRUS z ... lutego 2007 r. znak: ...(k. 171 akt adm.). Uchylenie decyzji ostatecznej nastąpiło na mocy decyzji Prezesa KRUS z ... czerwca 2007 r. Nr ... (k. 202 akt adm.) wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Następnie w dniu ... lipca 2007 r. decyzją Nr ... (k. 224-225 akt adm.) Prezes KRUS rozpoznając sprawę ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z ... lutego 2007 r. Należy podkreślić, że opisane wyżej decyzje zapadły po wniesieniu w dniu 12 maja 2007 r. przez J. R. za pośrednictwem organu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa KRUS z ... kwietnia 2007 r. znak: ..., której to skardze nie nadano biegu. W tym miejscu kluczowa jest zdaniem Sądu kwestia, czy dopuszczalne było uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej, która została wcześniej zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do cytowanego już przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i niezależnie od jej zarzutów bada naruszenie prawa, a w razie jego stwierdzenia jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. Z kolei organ administracji na podstawie przepisów art. 155 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. może uchylić lub zmienić w każdym czasie za zgodą strony decyzję ostateczną, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca, gdyż powoduje on niekorzystne skutki tak ze względu na zasadę ekonomii postępowania organów państwa, jak również na ochronę powagi ich rozstrzygnięć. Dlatego też konieczne jest w ocenie Sądu uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1353/98, LEX Nr 39806). O zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego mówi art. 56 p.p.s.a. Nie obejmuje on jednak swoim zakresem zbiegu uprawnień, który ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu weryfikacji decyzji, a nie sytuacji, w której nadzwyczajne postępowanie zostało wszczęte po wniesieniu skargi. Należy zauważyć, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [Dz.U. z 1997 r. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.] oraz wcześniej uchylonego przez tą ustawę działu VI k.p.a. zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do NSA stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W okresie obowiązywania art. 199 § 3 k.p.a. NSA zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. sygn. III SA 508/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 63) i w wyroku z dnia 10 stycznia 1991 r. sygn. I SA 1186/90 (niepubl.). W doktrynie zaś pogląd taki wyrazili m.in. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333) oraz M. Mincer-Jaśkowska (glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 1988 r. sygn. III SA 718/87, OSPiKA 1989, nr 7-12, s. 322). Po wejściu w życie ustawy o NSA Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Według poglądu wyrażonego w tym ostatnim wyroku po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej był uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (obecnie odpowiednikiem tego przepisu jest art. 54 § 3 p.p.s.a.). L. Żukowski w glosie do powyższego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podzielił w całości wyrażony w nim pogląd i zauważył, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym, a wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Również w doktrynie przyjmowano więc, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (tak T. Woś w: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 171). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest bowiem wzgląd na konieczność wyeliminowania wskazanego niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe rozważania i argumenty mają w całej rozciągłości zastosowanie również na gruncie obecnie obowiązującego prawa, którego unormowania są w przeważającej mierze analogiczne jak w poprzednio obowiązującej ustawie o NSA. Odmienny od poprzednio obowiązującego tryb wnoszenia skargi do sądu - za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu na zaprezentowana wykładnię. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się bowiem z dniem doręczenia skargi organowi, który już wówczas ma możliwość uruchomienia trybu samokontroli. Oznacza to jednocześnie, że po wniesieniu skargi organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o art. 54 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, wobec niedopuszczalności wdrożenia trybu weryfikacji decyzji na podstawie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (art. 154 do 156 k.p.a., wznowienie postępowania) po wniesieniu skargi do sądu, decyzje z dnia ... lipca 2007 r. oraz z dnia ... czerwca 2007 r. jako zapadłe z naruszeniem tych zasad, co stanowi rażące naruszenie prawa, są dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że Sąd na mocy przepisu art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe uregulowanie umożliwia eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych również w pierwszej instancji postępowania administracyjnego w razie wystąpienia przyczyn wskazujących na nieważność tych decyzji (lub prowadzących do ich uchylenia), co w niniejszej sprawie Sąd uczynił. Odnośnie skargi wniesionej przez J. R. do sądu (k.190-197) na decyzję z ... kwietnia 2007 r. należy stwierdzić, że Prezes KRUS nie był uprawiony do nieprzekazanie tej skargi do sądu, ponieważ skarga ta nie była adresowana do organu administracji ani nie pozostawała w jego dyspozycji. Z tej przyczyny organ odwoławczy będzie zobowiązany do niezwłocznego nadania jej biegu stosownie do treści przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., a w odniesieniu do decyzji z dnia ... czerwca 2007 r. również w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.