V SA/Wa 2443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lipca 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie drugim w zakresie opłat dodatkowych, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz . .. kwotę ... (... ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Pismem z dnia 24 sierpnia 2005 r. A. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakładu) z wnioskiem o całkowite umorzenie zaległości z tytułu należności składkowych. Wyjaśniła, że nie jest w stanie uregulować przedmiotowych należności, gdyż prowadzona przez nią działalność gospodarcza przynosi stratę. Podkreśliła, że w wyniku tych trudności znalazła się w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej. Wskazała, że w roku ... rozwiodła się i od tej pory ma na swoim wyłącznym utrzymaniu ... małoletnich dzieci. Dodała, że były małżonek nie płaci należnych alimentów i bezskuteczne pozostają wszelkie próby ich komorniczej egzekucji oraz powołała się na fakt poważnych problemów zdrowotnych jej rodziców, skutkujących koniecznością stałej pomocy. Oświadczyła, że otrzymuje zasiłek rodzinny z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz że dodatkowo pracuje jako pomoc przy sprzątaniu, otrzymuje też pomoc w zakresie bezpłatnych posiłków dla dzieci w okresie jesienno-zimowym. Nadmieniła, że udzielenie ulgi płatniczej pozwoliłoby jej na utrzymanie firmy. Decyzją z dnia ... października 2005 r. Zakład odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że od dnia 1 października 1999 r. strona prowadzi działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa ... i że w okresie wskazanym w sentencji decyzji nie dopełniła obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych. Wskazał dalej, że część składek, które powinny być przekazywane do Zakładu finansują z własnych środków sami ubezpieczeni i ta część objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, wyrażoną w treści art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.] – dalej: "u.s.u.s.", zgodnie z którym kwot tych Zakład nie może umarzać, jak również rozkładać na raty. Podkreślił, że o konieczności opłacenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych wnioskodawczyni została poinformowana pismem Nr ... z dnia ... września 2005 r. Powołując się na protokół przesłuchania strony z dnia ... września 2005 r. Zakład stwierdził, że strona jest właścicielką samochodu osobowego marki ..., co nie zostało wskazane we wcześniejszych dokumentach. Organ nadmienił, że niepowodzenia finansowe działalności gospodarczej nie mogą skutkować umorzeniem zaległości i stwierdził, iż w sprawie nie zostało wykazane, że opłacenie zaległych należności pozbawi stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia ... grudnia 2005 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia ... października 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że dochód uzyskiwany przez stronę z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej umożliwia jej regulowanie zobowiązań związanych z codziennym utrzymaniem i prowadzeniem firmy, a także stanowi źródło utrzymania dla niej oraz jej rodziny. Powołując się na przeprowadzone w toku postępowania przesłuchanie świadka L. G. Prezes Zakładu stwierdził, że nie wykazało ono żadnych nowych, nieznanych organowi faktów i nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji. Wskazując natomiast na przedstawione zaświadczenia dotyczące stanu zdrowia oraz wysokości pobieranych świadczeń przez J. K. i W. K. (rodziców A. B.) stwierdził, że nie mogą być uwzględnione przez organ, gdyż nie dotyczą prowadzonej działalności gospodarczej i nie wpływają na sytuację finansową strony postępowania. Organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały zawarte nowe, istotne fakty, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji oraz nie zostało wykazane, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W przekonaniu strony jej przypadek wypełnia znamiona "przypadku uzasadnionego", o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a nadto spełnia dwie przesłanki do umorzenia zaległości, wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. Nr 141, poz. 1365], dalej: rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 602/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniło wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób należyty swojego stanowiska i nie odniósł się do obszernej argumentacji podniesionej przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś zawarte w decyzji uzasadnienie stanowiło w istocie powielenie wywodów, zawartych w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy. W ocenie sądu organ dopuścił się również naruszenia przepisu art. 11 k.p.a., ponieważ winien był odnieść się wyczerpująco do przytoczonej argumentacji, zawartej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do twierdzeń stanowiących nowe okoliczności i nie podnoszonych na wcześniejszym etapie postępowania, w tym do polemiki z argumentacją organu w zakresie spornego samochodu osobowego marki ..., a także możliwości płatniczych skarżącej. Sąd dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zabranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia, co miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. po gruntownej analizie argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o umorzenie zaległości, a w szczególności we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również po analizie materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania. Decyzją wydaną w dniu ... lipca 2007 r. Nr ... na podstawie art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a i ust. 3b i ust. 4 oraz art. 32, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes Zakładu uchylił decyzję z dnia ... października 2005 r. w części dotyczącej wysokości i okresu nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, tj. do dnia 07.11.2005r., w łącznej wysokości ... zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne - za okres ... w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu składek - ... zł, odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, tj. 07 listopada 2005r. w wysokości ... zł, opłaty dodatkowej nałożonej decyzją z dnia ...06.2004r. znak ... za okres ... w wysokości ... zł, kosztów upomnienia w wysokości ... zł; ubezpieczenie zdrowotne - za okres ... w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu: składek-... zł, odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek w wysokości ... zł, opłaty dodatkowej nałożonej decyzją z dnia ...06.2004r. znak j/w za okres ... w wysokości ... zł, kosztów upomnienia w wysokości ... zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres ... w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu składek-... zł odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek w wysokości ... zł, opłaty dodatkowej nałożonej decyzją z dnia ...06.2004r. znak j/w za okres ... w wysokości ... zł. kosztów upomnienia w wysokości ... zł. Organ powołał się na treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 32 art. 30 art. 46 § 1 u.s.u.s. i ust 2 § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes Zakładu wskazał, że w związku z uchylaniem się od obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. decyzją z dnia ... czerwca 2004r. znak ... wymierzył zobowiązanej jako "płatnikowi" składek dodatkową opłatę na ubezpieczenia społeczne w kwocie ... zł za okres ... oraz na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie ... zł za okres ... a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie ... zł za okres .... Sąd Okręgowy oddalił odwołanie strony na powyższą decyzję wyrokiem z dnia ... sierpnia 2005r. uznając wymierzenie kary za zasadne. Organ dodał, że w piśmie z dnia ....11.2006r. znak ... przedstawione zostały ponownie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, poinformowano o prawie do czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym oraz możliwości składania wyjaśnień i dokumentów, które w opinii strony mogą mieć wpływ na podjęcie decyzji. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik strony złożył dodatkowe wyjaśnienia, w których wskazał, że uiszczenie przez zobowiązaną należności z tytułu składek stanowiłoby jaskrawy przykład pozbawienia jej wszelkich środków niezbędnych dla elementarnej egzystencji. W ocenie organu powstałe zaległości z tytułu składek nie były następstwem szczególnych okoliczności czy też zdarzeń losowych, lecz spowodowane zostały przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, która winna w sposób rzetelny i odpowiedzialny podejmować decyzje związane z prowadzonymi przedsięwzięciami, a gdyby niepowodzenia finansowe w działalności gospodarczej przyjmować za podstawę umorzenia należności z tytułu składek, to budżet i w konsekwencji całe społeczeństwo ponosiłoby skutki nieumiejętnych działań podmiotów gospodarczych. A. B. od 01.10.1999r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie ..., obecnie zatrudnia ... pracowników, jednak bieżące należności z tytułu składek są regulowane po ustawowym terminie płatności. Z analizy zeznań podatkowych za lata ... wynika, że z prowadzonej działalności gospodarczej nie osiągnęła żadnych dochodów, a prowadzone przedsięwzięcie przynosi tylko straty. Organ zauważył, że zaległa należność główna jest wynikiem systematycznego nieopłacania składek, a obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynika wprost z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i jest niezależny od uzyskiwania i wysokości dochodów, zatem wskazana przez stronę zła sytuacja finansowa spowodowana niewystarczającym poziomem dochodów nie może skutkować umorzeniem należności z tytułu składek. Organ powołał się też na orzeczenie z dnia 11 marca 2005r. sygn. akt III SA/Wa 2319/04 w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do udzielenia ulgi. Prezes Zakładu dodał, że zobowiązania w stosunku do innych wierzycieli nie mogą być przesłanką umorzenia należności z tytułu składek. Część zobowiązań jest regulowana, o czym świadczyć może załączona do akt sprawy ugoda o ratalnej spłacie wierzytelności zawarta w dniu ... maja 2006r. pomiędzy A.B. a firmą E. S.A. Organ stwierdził, że podczas przesłuchania świadków – L. G. oraz W. K. - ojca zobowiązanej, świadkowie oświadczyli, że według ich wiedzy wnioskodawczyni nie jest w stanie uregulować ciążących zobowiązań z tytułu składek. Brak dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej, brak majątku ruchomego i nieruchomości, sprawowanie samodzielnej opieki nad córkami i niewywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego przez byłego męża A. B. oraz konieczność udzielania pomocy choremu ojcu powodują trudną sytuację finansową i uniemożliwiają uregulowanie zadłużenia. Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia ... kwietnia 2007 r. świadczącego, iż od 2001 r. strona jest pod opieką lekarza ..., przyjmuje leki ... oraz wymaga okresowej opieki innych osób zdaniem organu nie wynika, aby stan zdrowia uniemożliwiał stronie wykonywanie działalności gospodarczej bądź podjęcie innej pracy i uzyskiwanie dochodów z innych źródeł. Organ wskazał, że wnioskodawczyni posiada źródło utrzymania, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby ze względu na wiek i stan zdrowia pozbawiona była możliwości podjęcia dodatkowej pracy. Według organu ważne dla sprawy jest, że należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - tytuły wykonawcze doręczone zostały dnia 20 września 2005r., a organ egzekucyjny nie zwrócił tytułów wykonawczych wierzycielowi i nie stwierdził nieściągalności zadłużenia. Organ przypomniał o możliwości wystąpienia z wnioskiem o ratalną spłatę zaległości, i wskazał, że analiza zebranego materiału nie potwierdziła, aby nieopłacone należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych były zobowiązaniami nieściągalnymi, a w przedmiotowej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek poprzez nieuwzględnienie okoliczności skutkujących umorzeniem należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Świadczeń Pracowniczych a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Rozwijając w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 28 u.s.u.s. skarżąca podniosła, iż w sprawie zachodzą łącznie trzy przesłanki skutkujące umorzeniem należności składkowych. Wskazała mianowicie, że z jej majątku nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne, gdyż nie posiada ona żadnego majątku ruchomego czy nieruchomego, ewentualne opłacenie należności pozbawiłoby ją wraz z rodziną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (były mąż nie uczestniczy w pokrywaniu kosztów utrzymania wspólnych dzieci), a ponadto występuje konieczność opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny – ojcem zobowiązanej. Istnieje zatem jedna obligatoryjna przesłanka umorzenia (z majątku nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne) i dwie fakultatywne. Sytuacja skarżącej jako matki wychowującej samotnie ... małoletnich dzieci, opiekującej się chorym ojcem, posiadającej oprócz zadłużenia wobec ZUS, także zadłużenie wobec innych firm i instytucji należy uznać za drastyczną, co zgodnie z orzecznictwem sądowym jest podstawą do umorzenia zaległych składek. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji ograniczenie się do przedstawienia treści przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz stwierdzeń o charakterze lakonicznym. Uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270], dalej – p.p.s.a.,), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w tej sprawie w części, w której stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Ponadto należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 602/06 uchylił decyzję z dnia ... grudnia 2005 r. wydaną przez organ drugiej instancji i wskazał na konieczność prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym m.in. gruntownej analizy argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o umorzenie zaległości, a w szczególności we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również analizy materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu organ orzekający ponownie w sprawie nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 602/06 i wydał decyzję, w której nie odniósł się do argumentów z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – w tym m.in. w zakresie własności samochodu osobowego marki ... oraz możliwości płatniczych skarżącej. W tej części, w której stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji sąd kierował się następującymi względami: Stosownie do przepisu art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją z ... lipca 2007 r. po raz pierwszy w niniejszej sprawie rozstrzygnięto w przedmiocie opłaty dodatkowej, nałożonej na A. B. decyzją z dnia ...czerwca 2004 r. Decyzja organu rentowego z ... lipca 2007 r. została wydana w trybie odwoławczym (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji z ... grudnia 2005 r.) po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od decyzji z ... października 2005 r. Zgodnie z wynikającą z art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności oraz ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 451/2006 LEX nr 290649) zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a zatem organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy i w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, gdy zaś to uczyni, dopuści się naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (też: NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/1988, ONSA 1989/1/36). W ocenie Sądu Prezes Zakładu w decyzji z ... lipca 2007 r. orzekając zatem o opłatach dodatkowych dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części. Rozpoznając sprawę w pozostałym zakresie sąd uznał co następuje: Podstawę materialnoprawną wydanych przez organ administracji decyzji stanowił art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z nim należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w zacytowanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (przesłanki całkowitej nieściągalności należności) jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których należy uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Literalna wykładnia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie pozostawia wątpliwości, że wymienione w tym przepisie okoliczności, jeżeli zaistnieją, samoistnie stanowią o całkowitej nieściągalności należności dłużnika. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności z tytułu składek lecz wiążą te organy w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. W myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 u.s.u.s., posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Podkreślić należy, iż dla właściwego zastosowania art. 28 u.s.u.s. zasadnicze znaczenie ma określenie rodzaju składek, z którymi zalega płatnik. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze (opłacane przez płatnika za zatrudnionego pracownika), czy też składki na ubezpieczenie własne płatnika, pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 28 u.s.u.s. i zakreślenie granic postępowania dowodowego. Należy bowiem mieć na względzie, iż to norma prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego. Na jej podstawie organ ustala, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Sąd stwierdza, że organ rentowy wydając decyzję z ... lipca 2007 r. nie wyodrębnił poszczególnych rodzajów składek, w tym: składek na ubezpieczenia własne prowadzącego działalność gospodarczą które mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) jak również umarzane w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek), składek przypadających na ubezpieczenia pracowników ze środków płatnika do których mają zastosowanie przepisy art. 28 i 29 u.s.u.s. i które mogą być umarzane tylko z uwagi na ich nieściągalność oraz składek na ubezpieczenia pracowników finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, do których nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 u.s.u.s. i które nie podlegają w ogóle umorzeniu. Konsekwencją sformułowania przez Prezesa Zakładu sentencji decyzji bez wskazania, jakie kwoty przypadają na poszczególne rodzaje składek jest to, iż trudno odnieść wysokość zadłużenia do poszczególnych reżimów umarzania tych składek. W szczególności dotyczy to składek na ubezpieczenie własne płatnika, gdyż bez określenia kwoty zaległości nie jest możliwe porównanie wysokości zaległości z możliwościami płatniczymi i sytuacją materialną wnioskodawczyni, co z kolei jest podstawą oceny, czy zachodzą w sprawie przesłanki przewidziane w §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia należności wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w tym trybie nabiera natomiast zawarta w przepisie art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazanym w przywołanym wcześniej art. 107 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w sprawie niniejszej w uzasadnieniu decyzji z ... lipca 2007 r. Prezes Zakładu nie wskazał, czym kierował się odmawiając umorzenia poszczególnych rodzajów składek, poprzez co ponownie naruszył dyspozycję przepisu art. 11 k.p.a., nakazującego wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło również wskazania aktualnych dochodów skarżącej oraz ich porównania z obciążeniem z tytułu zaległych składek, w związku z czym organ rentowy nie był w stanie dokonać analizy możliwości płatniczych wnioskodawczyni oraz rozważyć należycie przesłanek umorzenia tych należności, a zatem wykroczył poza ramy swobodnej oceny zebranego materiału, przewidzianej w art. 80 k.p.a. i naruszył dyspozycję przepisu art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ rentowy nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą sprawy sprawowania opieki nad chorym ojcem w kontekście ewentualnego spełnienia przesłanki z rozporządzenia § 3 ust. 1 pkt 3 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Odnosząc się natomiast do poruszanej przez organ w uzasadnieniu decyzji z ... lipca 2007 r. kwestii nieściągalności należy zgodzić się z Prezesem Zakładu, że na tym etapie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, bowiem wobec A. B. jest prowadzone postępowanie egzekucyjne (k. 381 akt adm.). Nie można zatem podzielić zawartego w skardze twierdzenia iż w stosunku do skarżącej występuje całkowita nieściągalność, gdyż nie ma ona żadnego majątku nieruchomego, oszczędności ani wartościowych ruchomości, bowiem egzekucja w postępowaniu administracyjnym nie jest ograniczona do nieruchomości lub ruchomości, lecz może być skierowana również do majątku innego rodzaju – np. wierzytelności przypadającej stronie od jej kontrahentów (art. 1a pkt 12a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954]). Na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych zeznań podatkowych wnioskodawczyni wynika, że osiąga ona przychody, a więc uzyskuje zapłatę za swoje usługi. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu i przeprowadzić postępowanie odwoławcze w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy k.p.a., a następnie wydać decyzję składającą się z sentencji zredagowanej w ten sposób, aby możliwe było na jej podstawie stwierdzenie jakie kwoty zaległości obciążają skarżącą z tytułu poszczególnych składek i uzasadnienia spełniającego wymogi przewidziane przepisem art. 107§ 3 kpa. Z tych przyczyn Sąd uznał że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 107 § 3, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja w części niedotyczącej opłat dodatkowych również nie mogła pozostać w porządku prawnym i na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.