V SA/Wa 2446/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia NSA Piotr Piszczek, Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), , Protokolant Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 25 listopada 2005 r. J. J. zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, z uwagi na trudną sytuacją materialną i rodzinną. Wskazał, iż ma na utrzymaniu niepracującego syna [...]. Jedynym jego źródłem utrzymania jest praca w warsztacie, która nie przynosi mu wysokich dochodów. Po uiszczeniu niezbędnych opłat na wyżywienie rodziny pozostaje mu minimalna kwota. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. i mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., odmówił wnioskującemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od lutego 2000 r. do października 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o umorzeniu należności jest podejmowane w granicach uznania. Mając na uwadze stan finansów ubezpieczeń społecznych oraz uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia organ stwierdził, że w sprawie nie zaszły okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, bowiem niskie dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i trudna sytuacja materialna nie mogą być podstawą umorzenia należności. Zakład stwierdził, że wskazane przez dłużnika okoliczności przemawiające za umorzeniem należnych składek, to ryzyko, które każdy płatnik powinien wkalkulować w prowadzoną przez siebie działalność. Ponadto organ stwierdził, że dłużnik jest właścicielem samochodu marki [...] z 1996r., z którego istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu wskazano również, iż w [...] 2006 r. wnioskodawca osiągnie wiek emerytalny, w związku z tym będzie możliwość ściągnięcia należności z przyznanej zobowiązanemu emerytury i prowadzenia egzekucji w późniejszym okresie, gdyż termin wymagalności składek wynosi 10 lat. Zakład nie stwierdził zatem całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej. Pismem z dnia 24 marca 2006 r. J. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie wskazał na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. Podniósł, iż ma na utrzymaniu dorosłego syna, który mimo podejmowania kilkakrotnych prób leczenia nie zdołał uporać się ze swoją chorobą co powoduje, że jest trudny w codziennym współżyciu. Dodatkowo wyjaśnił, iż opiekuje się również [...] matką, która zamieszkuje razem z nim, nie może chodzić i wymaga stałej opieki. Odnosząc się do wskazanego w decyzji posiadanego przez niego samochodu, jako przedmiotu egzekucji, zobowiązany wyjaśnił, że pojazd ten jest z 1996r. i wymaga remontu gdyż jest niesprawny. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wnioskujący nie podał żadnych nowych okoliczności nieznanych organowi. Zdaniem Prezesa nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż wnioskujący ma przyznane świadczenie emerytalne, z którego może być prowadzona egzekucja. Na powyższą decyzję zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której prosił o ponowne wnikliwe zbadanie jego sytuacji materialnej i możliwości uregulowania zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2387/06 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tak więc, organ odwoławczy rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Za niedopuszczalne, zdaniem Sądu, należało uznać przy tym, uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Dodatkowo Sąd zauważył, iż Prezes ZUS naruszył art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zapewnił Stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także nie odniósł się szczegółowo do przesłanek umorzenia zaległości, zawartych w stosownych przepisach, poprzestając tylko na powołaniu tych regulacji prawnych. W powyższym wyroku WSA zobowiązał Prezesa ZUS, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącego zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a także przed wydaniem decyzji umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Prezes Zakładu rozpoznając ponownie wniosek z dnia 24 marca 2006r. o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wydał w dniu [...] lipca 2007r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając swoje stanowisko zauważył, że skarżący ma przyznaną emeryturę w wysokości 1.151,80 złotych netto miesięcznie, nadal prowadzi działalność gospodarczą z dochodem 200 złotych za kwiecień 2007 r. i przychodem z tytułu działalności gospodarczej za 2006 r. w wysokości 6001 złotych, a zatem brak jest wobec niego podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności ZUS, której przypadki zostały przez ustawodawcę taksatywnie określone w art. 28 ust. 3. u.s.u.s. Organ nie dostrzegł również możliwości umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ustalił, że sytuacja zdrowotna skarżącego jest dobra, że nie korzystał on ze świadczeń pomocy społecznej, nie posiada zobowiązań wobec innych instytucji, mieszkanie, w którym mieszka jest własnością spółdzielni, posiadany samochód jest niesprawny i wymaga remontu. Na utrzymaniu ma dorosłego, niepracującego syna z problemami [...]. Przyczyną powstania zaległości z tytułu składek były niskie dochody z prowadzonej działalności gospodarczej [...] oraz wysokie koszty ponoszone z tytułu utrzymania warsztatu i gospodarstwa domowego. Na potwierdzenie tego faktu skarżący przedłożył stosowną dokumentację. Organ stwierdził, że według zaświadczenia z urzędu skarbowego zobowiązany w 2006 r. osiągnął dochód z tytułu prowadzonej działalności w wysokości 6001 złotych, natomiast obecnie według oświadczenia skarżącego dochód z działalności gospodarczej wynosi ok. 200 złotych miesięcznie. W takiej sytuacji Prezes ZUS uznał, że istnieje możliwość uregulowania tych zaległości na przykład w formie układu ratalnego. Organ wskazał, iż skarżący nie udowodnił wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej mającej charakter stały i pogłębiający się, która przemawiałaby za umorzeniem należności z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny. Ponadto zaznaczył, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Generowanie długu oraz trudności finansowe płatnika nie mogą stanowić przesłanki obligującej organ do umorzenia zaległości względem ZUS. J. J. pismem z dnia 7 sierpnia 2007r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu. Wnosząc o jej uchylenie stwierdził brak możliwości uregulowania zadłużenia w drodze postępowania egzekucyjnego, gdyż doprowadziłoby to jego rodzinę do egzystencji poniżej minimum socjalnego a nawet ubóstwa. Wskazał, iż utrzymuje się z emerytury i dochodu z działalności w wysokości 200 złotych miesięcznie. Samochód, który miał być przedmiotem egzekucji sprzedał za kwotę 300 złotych, gdyż był niesprawny i nie stać go było na naprawę (na dowód tego załączył umowę kupna-sprzedaży). Wyjaśnił, iż urząd skarbowy w zaświadczeniu podał jego roczny przychód za 2006 r. a nie dochód, jak twierdzi organ, z którego mógłby spłacać zaległości. Zarzucił również podjęcie decyzji bez rozpatrzenia jego rzeczywistej sytuacji życiowo-bytowej oraz faktu wspólnego zamieszkiwania z niepracującym synem dotkniętym chorobą [...]. Na rozprawie skarżący oświadczył, że w dalszym ciągu opiekuje się chorą matką, a także iż zakończył działalność i aktualnie utrzymuje siebie i syna tylko z emerytury. Chciałby, aby organ umorzył mu chociaż odsetki. Odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2387/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydaną w sprawie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd orzekając w niniejszym postępowaniu zobowiązany był w pierwszej kolejności skontrolować czy orzekając w sprawie ponownie Prezes ZUS wykonał zalecenia zawarte w ww. wyroku z 6 grudnia 2006 r. Sąd stwierdził, że zalecenia te nie zostały w całości wykonane. Stronie zapewniono wprawdzie czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., jednak w uzasadnieniu decyzji brak dokładnej analizy materiału dowodowego i szczegółowego odniesienia się do argumentów skarżącego podnoszonych we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa, iż przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższe rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że dłużnik nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodnił, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla niego i rodziny. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił prawidłowo przyczyny odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast w zaskarżonej decyzji Prezes ZUS mylił przychód osiągany przez skarżącego z działalności gospodarczej z dochodem, nie zestawiano dochodów w kolejnych miesiącach i nie odnoszono ich do wydatków i potrzeb trzyosobowej rodziny skarżącego, mimo iż skarżący załączył w toku postępowania administracyjnego stosowną dokumentację wskazującą jego miesięczne niezbędne wydatki. Ponadto trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od skarżącego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki prowadzeniu egzekucji z emerytury z której utrzymuje się rodzina skarżącego, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela, a zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej dążą do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocenić należy czy w konkretnej sprawie zajęcie emerytury nie spowoduje konieczności udzielenia rodzinie daleko idącej pomocy ze środków publicznych, co na pewno pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający rozważy wszystkie okoliczności występujące w dacie ponownego orzekania, w tym zasygnalizowaną na rozprawie okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności oraz fakt, że na utrzymaniu skarżącego pozostaje jego dorosły syn chory na chorobę [...]. Sąd zwraca uwagę, że istnieje możliwość częściowego uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zadłużenia. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek (co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych). W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.