V SA/Wa 245/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant - referendarz sądowy K. Ł., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2005 r. Nr [...], odmawiającą M. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Pismem z 21 października 2005r., strona zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego. Wskazała, iż zadłużenie to powstało w związku z prowadzeniem w okresie od [...] kwietnia 2000 r. do [...] kwietnia 2002 r. działalności gospodarczej. [...]. Wyjaśniła także, iż przeprowadzone przez Sąd Rejonowy w P. wyjawienie majątku nie wykazało, aby posiadała jakiekolwiek składniki majątkowe. Decyzją z [...] listopada 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, iż na koncie płatnika pozostały do zapłaty składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych. W świetle art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się zapisów art. 28 tej ustawy, dotyczącego umarzania należności wobec ZUS. Nadto powołując się na przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także na regulację zawartą w art. 28 ust. 3a tej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), Zakład przyjął, iż z uwagi na 10-letni okres przedawnienia, stosownie do art. 24 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należność może być dochodzona jeszcze przez okres co najmniej kilku lat. Pismem z 25 listopada 2005 r. strona zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na trudną sytuacją materialną i rodzinną oraz ponawiając argumentację zawartą we wniosku o umorzenie z 21 października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2005 r. o numerze [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniesiono przy tym argumenty, które stanowiły treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 26 kwietnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 351/06 ją uchylił, co spowodowało, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musiał być jeszcze raz rozpoznany przez Prezesa Zakładu. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 25 listopada 2005 r. Prezes Zakładu w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] listopada 2005 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, iż umorzenie zaległości składkowych to forma prawna prowadząca do zwolnienia z obowiązku ich opłacania, wyznaczona granicami ważnego interesu osoby zobowiązanej. Przez "ważny interes zobowiązanego" – w ocenie Prezesa – należy rozumieć sytuację, gdy zapłacenie zadłużenia pociągnęłoby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego, zaś umorzenie ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek przez płatników. Organ w sposób szczegółowy przedstawił analizę sytuacji majątkowej strony oraz pozostającej na jej utrzymaniu rodziny przyjmując, iż jest ona trudna, zaś wysokość otrzymywanego wynagrodzenia ma istotny wpływ na pomniejszenie zdolności strony do zapłaty dochodzonej kwoty. Mimo tego Prezes zaakceptował stanowisko odmowne organu pierwszej instancji powołując się na stałe źródła dochodów, wsparcie finansowe ze strony uprawnionych organów oraz pomoc rodziców skarżącej. Jednocześnie organ zauważył, iż wnioskodawczyni nie posiada zobowiązań z tytułu podatków, ponieważ organy skarbowe umorzyły dotychczasowe zaległości w tym zakresie, jak również kredytów w bankach, instytucjach czy u osób fizycznych. W konsekwencji, w ocenie organu, strona jest w stanie podjąć próbę spłaty zadłużenia z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika i nie pozbawi to jej samej oraz jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze z 4 września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S. wystąpiła o ostateczne rozstrzygnięcie sprawy umorzenia jej zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca nakreśliła w sposób szczegółowy trudną sytuację majątkową w jakiej znalazła się wraz z dwoma małoletnimi córkami wskazując, iż nie jest w stanie uregulować ciążących na niej zaległości składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2006 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W tym przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami – o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki zostaną umorzone czy też nie rozstrzyga Zakład. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby dlaczego uznano, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem szczegółowe zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji sytuacji majątkowej strony oraz ogólnikowe stwierdzenie, iż "stałe źródła dochodu, wsparcie finansowe ze strony uprawnionych organów oraz pomoc ze strony rodziców, (...) nie uniemożliwiają podjęcia próby spłaty zadłużenia z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika i nie pozbawiłoby to rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Konieczna jest natomiast ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy, jeżeli organ, w ramach służącego mu uznania administracyjnego stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż strona posiada źródła dochodów bez porównania ich wysokości do niezbędnych kosztów utrzymania. Nie jest nim również podniesienie, że korzysta z pomocy – czy to uprawnionych organów, czy też rodziny. Nie jest w końcu i to, że nie ciążą na niej zaległości podatkowe. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu te ostatnie argumenty, dotyczące faktów uzyskiwania przez skarżącą pomocy, przemawiają na jej korzyść i dowodzą ciężkiej sytuacji majątkowej w jakiej się znajduje, co uwzględnił przecież organ skarbowy umarzając zaległości podatkowe. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Kontrolując zaskarżoną decyzję wspomnieć również należy – co w niewielkim zakresie znalazło się w rozważaniach organu – o stosowaniu w toku postępowania administracyjnego zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne przyjęcie założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. o sygn. akt. III SA 3118/01 zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest też zgodna z interesem publicznym. Biorąc zatem w niniejszej sprawie pod uwagę tę okoliczność, iż strona skarżąca i jej dzieci obecnie utrzymują się w części ze środków pomocowych (pomoc społeczna, zasiłek alimentacyjny) trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeśli przyjąć iż jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z 20 marca 2007 r., przy założeniu przeciwnym norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.