V SA/Wa 246/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Marzenna Zielińska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek 1. Uchyla zaskarżoną decyzję 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu--, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r., nr [...] odmawiającą F. P. umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę w kwocie 280,00 zł. z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z 9 maja 2006 r. F. P. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w N., Inspektorat w T. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za okres od 01.10.2004 r. do 30.11.2004 r. w łącznej kwocie 1.284, 60 zł. oraz o anulowanie odsetek za zwłokę od tych należności w wysokości 176,80 zł. W uzasadnieniu wniosku powołał się na zły stanu zdrowia, który spowodował zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej i niedopełnienie formalności wyrejestrowania tej działalności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, w zakresie umorzenia odsetek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] odmówił umorzenia stronie należności z tytułu odsetek za zwłokę w kwocie 280 zł. z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 4, art. 31, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm; powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s-- ), oraz art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona prowadząc działalność gospodarczą nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku opłacania składek co spowodowało zadłużenie wobec ZUS. Zaznaczył również, że do należności z tytułu składek stosuje się art. 55 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa co skutkuje tym, że w przypadku wpłaty składki - po ustawowym terminie płatności bez uiszczenia należnych na dzień wpłaty odsetek - kwota wpłaty winna być zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości w składce oraz kwoty odsetek za zwłokę. Każda wpłata, która nie pokrywa w całości składek i należnych odsetek, skutkuje brakiem pokrycia części zaległych składek i obowiązkiem ich uiszczenia wraz z naliczonymi do nich odsetkami. Opierając się na powyższym organ stwierdził, że nie jest możliwe samodzielne istnienie odsetek za zwłokę. Jednocześnie zdaniem organu orzekającego z treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika, że instytucji umorzenia mogą podlegać składki a nie odsetki za zwłokę, natomiast wyłącznie w przypadku umorzenia składek następuje umorzenie odsetek. Konkludując organ podkreślił, że na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie miały wpływu okoliczności przedstawione przez F. P. ani przesłanki dotyczące nieściągalności, o których mowa w art. 28 u.s.u.s., lecz wyłącznie brak przepisu prawa materialnego, uprawniającego do orzekania w zakresie umorzenia odsetek. W dniu 21 lipca 2006 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że ma na utrzymaniu trójkę uczących się dzieci i chorą żonę a zapłacenie kwoty należności spowoduje uszczerbek dla koniecznego utrzymania siebie i rodziny. F. P. poprosił o wydanie decyzji na zasadzie uznaniowej mając na uwadze całkowitą nieściągalność zaległości. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawi art. 83 ust. 4 u..s.u.s. utrzymał w mocy decyzję ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu powołał się na ustalenia poczynione w trakcie postępowania administracyjnego zgodnie z którymi F. P. utrzymuje się wraz z rodziną z prowadzonego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha. Strona otrzymuje raz w roku dotację ze środków Unii Europejskiej w Kwocie 7000 zł. a poza tym zasiłek rodzinny oraz pielęgnacyjny w łącznej kwocie 300 zł. Żona strony otrzymuje świadczenie rentowe z KRUS w kwocie ok. 400 zł. miesięcznie. Zdaniem Prezesa Kasy na sytuację materialną strony mają również wpływ: utrzymanie 19 - letniego niepracującego syna a także koszty leczenia żony i niepełnosprawnej córki, które wynoszą około 100-200 zł. miesięcznie. Jednocześnie Prezes Zakładu podzielił stanowisko ZUS zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2006 r. i powtórzył, że na rozstrzygnięcie nie miały wpływu przedstawione przez stronę argumenty ani przesłanki dotyczące nieściągalności o których mowa w art. 28 u.s.u.s. ponieważ brak jest przepisu prawa materialnego, uprawniającego do orzekania w zakresie umorzenia odsetek od zaległości w opłacie składek. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu skarżący, pismem z 11 września 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie a także o umorzenie pozostałej części zaległości na rzecz ZUS rozłożonej na 15 rat. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia pozostałej zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzji Prezesa Zakładu, iż z treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić z powodu "niedopuszczalności" umarzania samych odsetek, jak mylnie przyjął organ orzekający. Wobec powyższego nieuzasadnione jest również powoływanie się przez Prezesa Zakładu na treść art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, mającego - na podstawie art. 31 u.s.u.s. - zastosowanie do należności z tytułu składek. Przepis ten reguluje wyłącznie kwestie rozliczania zaległości podatkowych i odsetek za zwłokę, wskazując na obowiązek proporcjonalnego zaliczania wpłat na poczet zaległości oraz odsetek w sytuacji gdy wpłata nie pokrywa w całości zaległości wraz z odsetkami. Prezes Zakładu ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej negatywną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r., winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu. Powinien również mieć na względzie, że uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 p.p.s.a., o orzekł jak w sentencji.