V SA/Wa 249/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.) Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku W dniu [...] czerwca 2005 r. K. O. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od lipca 2002 r. do października 2004 r. Podniósł, że od 1996 r. prowadzi gospodarstwo rolne od którego odprowadzał składki na rzecz KRUS. Wyjaśnił, iż w 2002 r. był zatrudniony przez 3 miesiące a następnie od lipca 2002 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w trakcie, której opłacał składki na rzecz KRUS ponieważ nie wiedział, że warunkiem opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze podczas prowadzenia działalności gospodarczej jest nieprzerwane opłacanie tych składek przez okres 1 roku przed rozpoczęciem działalności gospodarczej. Zaznaczył, iż jest trudnej sytuacji a także, że ma na utrzymaniu dwójkę dzieci, które uczęszczają do szkoły średniej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od lipca 2002 r. do października 2004 r. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określających warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Organ podniósł, iż wnioskodawca mieszka wraz z rodziną w domu będącym jego własnością i jego żony a także, że wnioskodawca jest rolnikiem, który otrzymuje dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchnii 2,9 ha przeliczeniowego. Wskazał również, że żona skarżącego otrzymuje dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia. Zakład zaznaczył, że skarżący jest właścicielem kilku pojazdów, stwierdził nadto, że wraz z żoną jest właścicielem kilku nieruchomości. W ocenie Zakładu spłata zadłużenia wobec ZUS w dogodnym systemie ratalnym nie pozbawi zobowiązanego podstawowych potrzeb życiowych. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z [...] września 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu stwierdził, że wobec wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości ani inne szczególne okoliczności zagrażające jego egzystencji. K. O. na powyższą decyzję Prezesa Zakładu z [...] września 2005 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który wyrokiem z 21 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3194/05 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie uznając, iż zapadło ono z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 11, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, po wyroku Sądu, Prezes Zakładu decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2005 r., nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ orzekający powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: ,,k.p.a.", art. 83 ust. 4 art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. a także na rozporządzenie o umarzaniu składek. Odnosząc się do sytuacji materialnej skarżącego Prezes Zakładu stwierdził, że osiąga on roczny dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego w granicach [...] zł. a także z płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości ok. [...] zł. Wskazał także, że strona od lutego 2005 r. pracuje sezonowo w firmie W. i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości [...] zł. brutto miesięcznie. Prezes Zakładu podał nadto, że małżonka strony jest zatrudniona w G. w W. i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości ok. [...] zł. brutto miesięcznie. K. O. jest właścicielem ciągnika [...] z 1983 r. oraz samochodu osobowego marki [...] z 1996 r. Ponadto wraz z małżonką strona jest właścicielem działki przeznaczonej pod lasy i zadrzewienia o powierzchnii 2.305 m2. Organ podkreślił, że wniosek o umorzenie należności nie może być rozpatrywany pod kątem wsparcia socjalnego a także, że instytucja umorzenia należności ma charakter fakultatywny. Analizując argumenty podniesione przez stronę w toku postępowania administracyjnego Prezes Zakładu zauważył, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca i na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. Jednocześnie organ stwierdził, że sytuacja strony nie jest wyjątkowa, uniemożliwiająca opłacanie należności względem ZUS. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu z [...] lipca 2006 r. K. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgadza się z ustaleniami organu dotyczącymi jego stanu majątkowego i uważa je za krzywdzące. Podkreślił, że osiągane wraz z żoną dochody wystarczają na bieżące utrzymanie rodziny, opłacenie mediów, dojazdów dzieci do szkół i na pokrycie innych niezbędnych wydatków. Stwierdził, że dochód z gospodarstwa rolnego jest zerowy ponieważ otrzymywane dopłaty bezpośrednie wystarczają tylko na wydatki ponoszone w gospodarstwie a uprawiane w nim zboża i warzywa przeznaczane są tylko do własnego użytku. Odnosząc się do dochodu otrzymywanego przez żonę stwierdził, że jego wysokość uzależniona jest od utargu w sklepie, który jest coraz niższy. Poza tym żona obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie osiąga żadnych dochodów. Skarżący zaznaczył również, że poniósł straty w rolnictwie z tytułu suszy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu J. D.. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba - pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu J. D. nie mógł zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Kolejną okolicznością skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie przez Prezesa Zakładu, czy w przypadku skarżącego zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który to przepis przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ustęp 3 powołanego przepisu art. 28 u.s.u.s. określa sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przesłanki te powinny zostać przeanalizowane przez organ orzekający w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, co nie zostało jednak dopełnione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ administracji publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących rozstrzygane zagadnienie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1983 r., II SA 475/83, ONSA 1983/1/43). Również w piśmiennictwie podnosi się, że organy zobowiązane są do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot danego postępowania (zob. G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom I, Zakamycze 2005, s. 583). Do takich przepisów należy nie tylko, wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i przeanalizowany przez organ art. 28 ust. 3a u.s.u.s. lecz również pominięty art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Niepodjęcie rozważań w decyzji przesłanek wskazanych w przepisie art. 28 ust. 3 w związku z ust. 2 u.s.u.s. stanowi naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu nieuzasadnione zawężenie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem skarżącego, do badania przesłanek umożliwiających umorzenie należności z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. stanowi także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego lecz także do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Konsekwencją powyższego jest również uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie powyższych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja podpisana został przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a ponadto nie wyjaśniono okoliczności, od których zależy możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Dlatego też przedwczesną jest wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącego oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, uwzględniającej zalecenia Sądu co do ustaleń faktycznych. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.