V SA/Wa 2495/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę Zaskarżoną decyzją z ... sierpnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, MRiRW) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z ... kwietnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr ... z dnia .. kwietnia 2011 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... sierpnia 2008 r. Nr ... oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia ... czerwca 2008 r. Nr ... w sprawie odmowy przyznania B. B. (dalej: strona, skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007 oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w opisanym poniżej stanie faktycznym. W dniu ... września 2011 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wydał postanowienie o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie wznowienia "rozpatrywania wniosku Pana B. B. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007", które zostało doręczone na adres strony postępowania w dniu ... września 2011 r. W dniu ... października 2011 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wydał decyzję Nr ..., mocą której uchylił decyzję Nr ... wydaną w dniu ... sierpnia 2008 r. przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. oraz decyzję Nr ... wydaną w dniu ... czerwca 2008 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007 oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 7 listopada 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynęło pismo pełnomocnika strony, dotyczące postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia ... września 2011 r. oraz decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia ... października 2011 r., w którym pełnomocnik strony podnosi, iż "nieprawdziwie powołuje ww. postanowienie i decyzja o wznowieniu postępowania na wniosek strony (...). Pismo Pana B. B. z dnia ... czerwca 2011 r. (...) to pismo procesowe skarżącego wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. dotyczące sprawy o sygn. akt ... w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia ... czerwca 2009 r., sygn. akt ..., a nie wnioskiem o wznowienie postępowania ". W piśmie nadanym w dniu 3 grudnia 2011 r. pełnomocnik strony wyjaśnił, iż wydane przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. postanowienia i decyzje w trybie wznowienia postępowania na wniosek strony są nieważne zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W dniu ... lutego 2012 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. Nr ... z dnia ... października 2011 r. Decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... października 2011 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... sierpnia 2008 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia ... czerwca 2008 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007 oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia ... sierpnia 2012 r. o numerze wskazanym w komparycji wyroku Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia ... października 2011 r. została wydana w trybie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 Kpa. W ocenie Ministra nie można jednak podzielić stanowiska Prezesa ARiMR, że decyzja ta rażąco narusza art. art. 149 § 1 Kpa w związku z art. 147 kpa, ponieważ przepisy te nie stanowiły podstawy wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, o tym, czy przepisy te zostały naruszone można przesądzić dopiero po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego dotyczącego postanowienia Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia ... września 2011 r. rozstrzygającego o wznowieniu postępowania. Pomimo uznania, odmiennie niż Prezes ARiMR, że decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia ... października 2011 r. nie narusza art. art. 149 § 1 kpa w związku z art. 147 kpa, to samo rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR należy w ocenie organu uznać za słuszne ze względu na naruszenie przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu istnienia sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji z materiałem dowodowym sprawy oraz odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z akt sprawy WSA w K. sygn. akt ... organ wskazał, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi strona wniosła o uchylenie całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej tą decyzję decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2012r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji ze względu na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt pkt 1) i 2) k.p.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 156 § 1 pkt 2) kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... kwietnia 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... października 2011 r. o uchyleniu własnej decyzji z dnia ... sierpnia 2008r. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w N. z ... czerwca 2008r. bez wskazania przepisu prawa materialnego, który według organu administracji miałby być rażąco naruszony decyzją Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia ... października 2011 r., a także przez powołanie na uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w K. z dnia ... października 2011 r. art. 151 § 1 pkt 2) k.p.a. Skarżący podniósł, że podczas gdy ewentualne naruszenie tego przepisu decyzją tego samego organ administracji tym, że decyzja z dnia ... października 2011 r. uchylająca decyzję z dnia ... sierpnia 2008r. oraz decyzję z dnia ... czerwca 2008r. nie zawiera nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego AR i MR w K. z dnia ... października 2011 r. stanowiąc o uchyleniu własnej decyzji z dnia ... sierpnia 2008r. i decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARi MR w N. wydanej w dniu ... czerwca 2008r. orzeka także: "...przekazuje związaną z w)w rozstrzygnięciami sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.", co pozwalało organowi administracji pierwszej instancji na wydanie do dnia dzisiejszego nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy bez potrzeby prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności; - art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z związku z art. 127 § 1 i § 2 i z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 z 2008 r. poz. 634 ze zm.) przez wydanie zaskarżanej decyzji przez Ministra, który to organ naczelny nie jest organem właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej rozpatrywanych przez organy Agencji, co w ocenie skarżącego powoduje też, że zaskarżona decyzja Ministra jest nieważna z mocy art. 156 §1 pkt 1) i 2) k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpatrując sprawę w powyższych granicach należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy można właśnie mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że w sprawie prowadzonej w wyniku wznowionego postępowania doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, skutkującego obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z ... października 2011 r. , bowiem została wydana decyzja, która nie jest przewidziana w art. 151 k.p.a. – decyzja kasatoryjna, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania . Na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 1987 r., II SA 1389/86, OSP 1989, z. 5, poz. 109 NSA stwierdza : "Art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy". Decyzja taka musi mieć więc charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 1995 r., III SA 430/94, M. Pod. 1996, nr 1, s. 26: "Logiczną konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Pogląd taki wyraził też NSA w wyroku z dnia 26 września 1983 r., I SA 634/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 76: "Z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia". Mając na uwadze treść art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a., nie jest dopuszczalne, aby w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zapadła decyzja, która orzeka o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego, która zawiera takie rozstrzygnięcie, jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności ( por. też wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 1649/09, LEX nr 597339: "Sformułowanie mówiące, że organ właściwy do wznowienia postępowania "wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy" (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) oznacza, że ten organ nie może wydać decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do rozpoznania organowi niższego stopnia". Nie jest też trafny zarzut, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W tym przypadku decyzję objętą postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydał Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji, organem nadrzędnym jest więc Prezes Agencji. Odwołanie od jego decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje do organu wyższego stopnia ( art. 127 § 2 k.p.a. ). Jak słusznie wskazuje Minister w odpowiedzi na skargę zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 98 poz. 634 z późn. zm. ) nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi i rolnictwa . Tym działem kieruje zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – zgodnie z § 1 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. ( Dz. U. Nr 248 poz. 1486 ). Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu.