V SA/Wa 2500/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lipca 2007 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia w części należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 7 lipca 2005 r. J. B. wniosła o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rentowego za okres od 1 września 2002 r. do 30 kwietnia 2005 r. Wyjaśniła, iż zaistniała sytuacja, w wyniku której zmuszona jest zwrócić nienależnie pobraną kwotę nie była spowodowana chęcią oszukania kogokolwiek, lecz brakiem odpowiedniego doinformowania. Zaznaczyła, iż dla jej rodziny, która boryka się z ogromnymi trudnościami finansowymi z uwagi na konieczność zakupu leków, oddanie wymaganej kwoty nie jest możliwe. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes Kasy") odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8321,44 zł. W uzasadnieniu Prezes Kasy wskazał, iż na podstawie informacji znanych organowi z urzędu, dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak również przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie wnioskodawczyni, brak jest podstaw do umorzenia należności. Pismem z dnia 13 marca 2006 r. poinformowano skarżącą o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezes Kasy odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu Prezes Kasy ponownie wskazał, iż na podstawie informacji znanych organowi z urzędu, dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak również przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie wnioskodawczyni brak jest podstaw do umorzenia należności. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] umorzył 5.000 zł z kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego, natomiast pozostałą część nadpłaty w kwocie 3.321,44 zł rozłożył na raty w wysokości 40 zł miesięcznie. Powyższą decyzję J. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2064/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] marca 2006 r. oraz uchylił decyzję Prezesa Kasy z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy procedury administracyjnej, zaś poprzedzająca ją decyzja Prezesa Kasy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. W odniesieniu do decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Sąd wskazał natomiast na wadliwość uzasadnienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Kasy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] umorzył część nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu Prezes Kasy wskazał, iż stan zdrowia skarżącej nie pozwala na prowadzenie działalności rolniczej. Biorąc zatem pod uwagę występujące w rodzinie skarżącej szczególne okoliczności, tj. chorobę własną i syna oraz trudną sytuację materialną, zasadnym jest umorzenie części nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 5.000 zł. Jednocześnie stwierdzono, iż z uwagi na posiadanie majątku, z którego można dochodzić zwrotu nienależnie pobranej kwoty, posiadanie dzieci, na których - w przypadku trudnej sytuacji życiowej skarżącej ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny - brak jest podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż miesięczne wydatki rodziny skarżącej nie przekraczają miesięcznych dochodów, a ponadto umożliwiają spłatę pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia w ratach. W skardze na powyższą decyzję w części dotyczącej kwoty 3.321,44 zł J. B. wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.); powoływanej dalej jako: "u.u.s.r.", które miało wpływ na wynik sprawy przez dowolną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 41a ust. 2 pkt 1 u.u.s.r., które miało wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wydanie decyzji, polegający na obliczeniu dochodów z gospodarstwa rolnego prze przyjęcie, że dopłaty bezpośrednie nie są wliczane do tego dochodu, podczas gdy z ustaleń skarżącej wynika, że dochody z gospodarstwa rolnego wyliczane przez gminy obejmują także dopłaty bezpośrednie; nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i bytowej członków najbliższej rodziny skarżącej, a także faktu okresowości świadczenia małżonka skarżącej A. B. oraz zarobków syna P. B.; niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę, Prezes Kasy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na błędne wskazanie jako przedmiotu skargi decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] czerwca 2007 r. podtrzymanej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., ewentualnie o oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wadliwość przedmiotowej decyzji wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Uchylając decyzję Prezesa Kasy z dnia [...] lipca 2007 r. jedynie w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 3.321,44 zł, Sąd miał jednak na względzie treść art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba ze stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 u.u.s.r. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w W. M. G. Ta sama osoba (M. G. - pracownik organu) podpisała również decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 statutu KRUS, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie nadania statutu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. MPS Nr 1, poz. 1), które obowiązywało w dacie orzekania przez organ, Prezes Kasy kieruje kasą przy pomocy: zastępców Prezesa Kasy; dyrektorów komórek organizacyjnych centrali; dyrektorów oddziałów regionalnych; kierowników placówek terenowych; dyrektorów zakładów rehabilitacji leczniczej. Zważywszy zatem na obowiązek zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a., uznać należy, iż brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik organu. Wskazać tutaj należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego, powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stanowisko takie - jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). W uchwale tej stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, dodać należy, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Wykazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji Prezesa Kasy w zaskarżonej części nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w całości uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia z art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r., na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Prezes Kasy powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.