V SA/Wa 2509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Straży Miejskiej Miasta [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych; skargę oddala W dniu [...] maja 2010 roku Straż Miejska w [...] wystawiła wobec B. B. tytuły wykonawcze nr [...] i [...] obejmujący należność z tytułu kar porządkowych w wysokości 550,00 zł. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) orzekł o zwrocie tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny odwołując się do treści art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 powołanej ustawy podkreślił, iż przed przystąpieniem do egzekucji przedmiotem badania przez organ egzekucyjny jest ustalenie, czy podmiot występujący w tytule wykonawczym jako wierzyciel jest podmiotem do tego uprawnionym. Z treści przepisów z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), wynika, iż straż gminna to jednostka organizacyjna gminy, której komendant powoływany i odwoływany jest przez wójta, burmistrza, prezydenta po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wójt burmistrz wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższych uregulowań wynika więc, iż funkcjonariusz straży miejskiej nakładający karę porządkową nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W związku z powyższym organ stwierdził, iż Komendant Straży Miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. To stwierdzenie doprowadziło organ do konkluzji, iż tytuły wykonawcze z 13 maja 2010 r. nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. i dlatego też zwrócił je Straży Miejskiej w [...]. Na powyższe postanowienie Komendant Straży Miejskiej w [...] złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przyjęcie tytułów wykonawczych do realizacji. W uzasadnieniu zażalenia Komendant Straży Miejskiej podkreślił, iż straż miejska jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a z przepisów ustawy o strażach gminnych (DZ. U. Nr 123 poz 779) nie wynika, iż prezydent miasta w postępowaniu egzekucyjnym wykonywał czynności należące do zakresu działań straży miejskiej. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż tytuły wykonawcze z dnia [...] maja 2010 r. o numerach [...] i [...] zostały wystawione wadliwie, z naruszeniem art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wskutek wskazania niewłaściwego wierzyciela oraz w następstwie tego - art. 27 § 1 pkt 1 tej ustawy. Podkreślił, iż tytuł wykonawczy powinien bowiem spełniać wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 ww. ustawy. Organ II instancji wskazał, iż jeśli tytuł wykonawczy pochodzi od wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 ustawy egzekucyjnej, klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nadaje właściwy organ egzekucyjny, po stwierdzeniu jej dopuszczalności i ustaleniu, że obowiązek którego dotyczy podlega takiej egzekucji, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej. Ww. organ podniósł, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a więc nie nadaje tytułowi klauzuli o skierowaniu do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 z pózn. zm.) straż jest jednostką organizacyjną gminy. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, strażą kieruje komendant, zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (Stołecznego) Policji. W przypadku nieotrzymania opinii wójt, burmistrz (prezydent miasta) może zatrudnić komendanta po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta) - art. 7 ust. 2 ustawy o strażach gminnych. Organ II instancji po analizie powyższych przepisów stwierdził, iż straż miejska to jednostka organizacyjna, której działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności: służbowa podległość komendanta straży prezydentowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta. Zdaniem ww. organu oznacza to, iż straż miejska nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Organ przytoczył treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r., sygn. II FW 2/07 z którego wynikało, iż "Prezydent miasta jest organem właściwym dla określania i pobierania należności pieniężnych wynikających z mandatów karnych (kredytowych) wystawianych przez strażników straży miejskiej, straż miejska wykonuje swoje zadania w związku z uprawnieniami prezydenta miasta, komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego." Organ Odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie właściwym do orzekania i dochodzenia zobowiązań organem I instancji jest prezydent. Prezydent jest więc wierzycielem, o którym mowa w art. 1 a pkt 13 cytowanej wyżej ustawy i jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Ww. organ zauważył, że w poz. 29 tytułów wykonawczych z dnia 13 maja 2010 r. wierzyciel wskazał jedynie podstawę prawną poprzez podanie aktu prawnego na podstawie którego ustalono obowiązek wskazany w trybie wykroczeń (art. 49 § 1 ustawy z dnia 24.08.2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - winno być Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 z pózn. zm.). Stwierdzono także, iż wierzyciel powinien w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 6 wskazać również podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Straż Miejska Miasta [...] wnosząc o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] jaki i postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz o zasadzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: - art. 1a pkt 13 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zmianami, dalej jako UPEA), polegające na niewłaściwej wykładni ww. przepisu czego wynikiem było uznanie przez organ, że Straż Miejska Miasta [...] nie może być Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności z tytułu nałożonych przez Straż Miejską Miasta [...] kar porządkowych; - art. 5 § 1 pkt 2 UPEA poprzez jego niezastosowanie, czego rezultatem było uznanie przez organ, że Straż Miejska Miasta [...] nie jest właściwa do dopilnowania (egzekucji) wykonania nałożonych przez Straż Miejską Miasta [...] kar porządkowych; - art. 29 § 2 UPEA poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu (w powiązaniu z art. 27 § 1 oraz § 2 UPEA) jako podstawy prawnej zwrotu tytułów wykonawczych Stronie Skarżącej, w sytuacji, w której wystawione przez Stronę Skarżącą tytuły wykonawcze zawierały prawidłowe oznaczenie wierzyciela; - art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr. 123, poz. 777 ze zm.)(dalej SGU), polegający na błędnej wykładni ww. przepisu, czego rezultatem było uznanie przez organ, iż Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych opiewających na nałożone przez Straż Miejską Miasta [...] kary porządkowe; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7 kpa. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...] podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.26 § 1 wymienionej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W myśl art.27 § 1 pkt.1 cytowanej ustawy tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela. Zgodnie z treścią art.29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W myśl art.1a pkt.13 wymienionej ustawy przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z wymienionych przepisów wynika, iż tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel i winien on zawierać oznaczenie wierzyciela. W sytuacji gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1, między innymi w zakresie oznaczenia wierzyciela, to organ egzekucyjny zwraca go. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...] maja 2010 r. Straż Miejska w [...] wystawiła tytuły wykonawcze (nr [...] i [...]) obejmujące należność z tytułu kar porządkowych nałożonych na świadka za nie usprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie organu w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Tytuły te zostały zwrócone z uwagi na to, iż nie zawierały prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Należy zaznaczyć, iż kary porządkowe, których dotyczyły tytuły wykonawcze z 13 maja 2010 r., zostały nałożone na podstawie art.49 § 1 ustawy z 24 sierpnia 2001r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. nr 133 z 2008r./ poz.848 z późn. zm.) Zgodnie z treścią art.51 § 1 tej ustawy, środki przymusu, o których mowa w art.49 stosuje organ dokonujący czynności wyjaśniających. W myśl art.51 § 4 tej ustawy kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściąga się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kary te stanowią dochód budżetu państwa. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to czy Straż Miejska w [...] jest wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. oraz czy była ona uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art.26 § 1 tej ustawy. Aby wyjaśnić tę kwestię konieczne jest ustalenie statusu prawnego straży miejskiej. Status ten został określony w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. nr 123 poz.779 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.2 ust.1 wymienionej, ustawy rada gminy może utworzyć straż gminną. W myśl art.5 cytowanej ustawy, koszty związane z funkcjonowaniem straży pokrywane są z budżetu gminy. Natomiast zgodnie z treścią art.6 ust.1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. straż jest jednostką organizacyjną gminy. W myśl art.7 ust.1 i 2 wymienionej ustawy strażą kieruje komendant zatrudniony na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Zgodnie z treścią art.9 ust.1 cytowanej ustawy, nadzór nad działalnością straży sprawuje wójt, burmistrz (prezydent miasta). W myśl art.12 ust.1 pkt. 5 wymienionej ustawy, strażnik wykonujący zadania, o których mowa w art.10 i 11, ma prawo do dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych – w trybie i zakresie określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, iż straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy. Prezydent zatrudnia i zwalnia komendanta straży i jest jego przełożonym. Prezydent jest również zwierzchnikiem służbowym straży miejskiej oraz sprawuje nadzór nad jej działalnością. Można zatem uznać, iż straż miejska, jako jednostka organizacyjna gminy, wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta. Funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, o której mowa w art.49 § 1 kpw., działa w związku z upoważnieniem prezydenta. Skoro komendant straży podlega służbowo prezydentowi miasta i prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży to komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 marca 2008r. w spr. II FW 2/07 (Lex nr 466164). Sąd w obecnym składzie podzielił ten pogląd. Konsekwencją uznania, iż komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, jest to, iż nie jest on także wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. Nie jest to bowiem podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku zapłaty kary porządkowej, o której mowa w art.49 ust.1 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kwestię kto jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku reguluje art.5 § 1 pkt.1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. Zgodnie z treścią tego przepisu uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjny obowiązków określonych w art.2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt.4. Z wymienionego przepisu wynika, iż wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. jest właściwy do orzekania organ I instancji. Skoro straż miejska wykonuje zwoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta miasta to również funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, wykonuje swoje zadanie z upoważnienia prezydenta. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż to prezydent miasta jest tu właściwym do orzekania organem I instancji w rozumieniu art.5 § 1 pkt.1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. Prezydent jest więc też wierzycielem, o którym mowa w art.1a pkt.13 wymienionej ustawy i jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Faktem jest, iż kary porządkowe stanowią dochód budżetu państwa. Obowiązkiem prezydenta jest więc przekazanie wyegzekwowanej kary na rachunek budżetu państwa. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Straż miejska nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Nie jest więc wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. a tym samym nie była uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego. Skoro zatem tytuły wykonawcze z [...] maja 2010 r. nie zostały wystawione przez wierzyciela ani nie zawiera prawidłowego oznaczenia wierzyciela to organy administracji prawidłowo zwróciły tytuł. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., sąd oddalił skargę Straży Miejskiej w [...].