V SA/Wa 2510/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy [...] kwotę 1.239 zł (tysiąc dwieście trzydzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...].[...], umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania przez Gminę [...] w części dotyczącej kwoty [...]zł i zobowiązująca Gminę do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] listopada 2010 r. została zawarta pomiędzy Województwem [...] a Gminą [...], dalej zwaną skarżącym, umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. [...], w ramach Priorytetu IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działanie 9.1. Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczących w systemie oświaty, Poddziałanie 9.1.2. Wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów z grup o utrudnionym dostępie do edukacji oraz zmniejszenie różnic w jakości usług edukacyjnych. Stronie skarżącej przyznano dofinansowanie w łącznej kwocie [...] zł., płatnej w transzach. W wyniku przeprowadzonej w dniach od [...] grudnia do [...] grudnia 2008 r. i od [...] grudnia 2010r. do [...] lutego 2011r. kontroli zespół kontrolujący stwierdził naruszenie procedur polegające na niezgodnym z przepisami prawa krajowego zatrudnianiu do realizacji projektu pracowników skarżącego i jego partnerów. W toku przeprowadzonej kontroli zespół kontrolujący ustalił, iż Beneficjent zaangażował na podstawie umów cywilnoprawnych, jako kadrę merytoryczną projektu, pracowników będących jednocześnie personelem zarządzającym projektu zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, co w ocenie kontrolujących jest obejściem przepisów prawa pracy. Wykonywanie przez pracowników czynności rodzajowo takich samych jak czynności wykonywane w ramach umowy o pracę stanowi obejście prawa pracy o godzinach nadliczbowych. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] października 2013 r, nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł (pkt I) i zobowiązał Gminę [...] do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych tj. od kwoty [...] od [...] grudnia 2010 r. i od kwoty [...]zł od [...] marca 2011r., dalej decyzja organu I instancji. Organ dokonał analizy wykonywanych przez niżej wskazane osoby obowiązków wynikających z umów o pracę i umów cywilnoprawnych w odniesieniu do: 1.T. R. pracownika Gminy [...], który w ramach umowy o pracę zajmował się prowadzeniem i aktualizację strony internetowej Miasta i Gminy, dokumentowaniem imprez organizowanych przez Burmistrza Miasta i Gminy, współpracą ze stowarzyszeniami działającymi na terenie gminy, jednostkami kultury, sportu, turystyki i oświaty, szeroko pojętą współpracą z mediami, pomocą w przygotowywaniu i składaniu wniosków w sprawie pozyskiwania funduszy z Unii Europejskich. W ramach umowy cywilnoprawnej wykonywał zadania powierzone przez kierownika projektu, koordynował projekty, utrzymywał nadzór nad szkołami, przygotowywał dokumentację projektową i uczestniczył w spotkaniach. Organ stwierdził jednak, że jego udział w działaniach związanych z przygotowywaniem i składaniem wniosków w sprawie pozyskiwania funduszy z Unii Europejskiej i czynności w ramach projektu polegające na przeglądaniu i opisywaniu rachunków, rozdysponowywanie zamówionych materiałów, przeglądanie kart pracy nauczycieli, sprawdzanie aneksów do umów zlecenia, wprowadzanie danych osobowych uczniów do generatora nie stanowi przeszkody w pełnieniu funkcji koordynatora gminnego w projekcie i w związku z tym uznał, że można było zawrzeć z nim umowę cywilnoprawną. 2.H. P. pracownika Gminy [...] ([...] Gminnego Zespołu Obsługi Oświaty); do zadań której należy m.in. organizowanie obsługi administracyjnej, gospodarczej i ekonomicznej szkół podstawowych i przedszkola na terenie Miasta i Gminy natomiast w ramach umowy cywilnoprawnej m.in. przygotowywanie stałego nadzoru nad szkołami. Organ stwierdził jednak, że zapis ten jest bardzo ogólny i twierdzenia kontrolujących że w ramach umowy o pracę miałaby koordynować projekty współfinansowane z środków unijnych byłoby zbyt daleko idące. Większość czynności wykonywanych w ramach projektu były to czynności techniczne takie jak przygotowywanie wzorów dokumentów, sporządzanie zestawień a więc takie które nie należą do obowiązków służbowych na stanowiskach kierowniczych. W związku z tym zawarcie z nią umowy zlecenia było dopuszczalne. 3.O. S. – zatrudnionej w Gminnym Zespole Obsługi Oświaty w [...] na stanowisku referenta (od [...].04.2003 do [...] grudnia 2003r.) a następnie na stanowisku referenta ds. kadr i płac a następnie od 3 kwietnia 2009 r. jako głównej księgowej. Organ stwierdził, że czynności wykonywane w ramach umowy o pracę i umowy zlecenia nie były umowami tego samego rodzaju i uznał dopuszczalność zawarcia umowy zlecenia. 4.E. S. pracującej w Gminnym Zespole Oświaty w [...] na stanowiska st. referenta. Organ stwierdził, że wykonywane przez nią czynności w ramach umowy o pracę (wprowadzanie danych do systemu Vulkan płace, sprawdzanie pod względem formalnym i rachunkowych angaży pochodzących od placówek obsługiwanych przez GZO w [...]) nie jest tożsame z obowiązkami z umowy cywilnoprawnej polegającymi na prowadzeniu dokumentacji z zakresu płac. Organ uznał, że tylko jedna czynność polegająca na wykonywaniu zestawień do przetargu była podobna, ponieważ w zakresie obowiązków do umowy o pracę należało prowadzenie spraw z zakresu zamówień publicznych to jednak organ I instancji uznał, że to za mało aby uznać, że wszystkie czynności wykonywane w ramach umowy zlecenia powinny zostać wykonane w ramach obowiązków wynikających z umowy o pracę. 5.M. S. zatrudnionej w Gminnym Zespole Obsługi Oświaty w [...] na stanowisku głównej księgowej a w Projekcie jako specjalista kadrowo-finansowy. Organ wymienił w ramach umowy o pracę czynności polegające na sporządzaniu przelewów wynagrodzeń pracowników i do ZUS i US, natomiast w projekcie prowadzenie dokumentacji z zakresu kadr o płac. Uznał, że nie były to czynności podobne lub tego samego rodzaju. Czynności podobne wykonywała raczej inna osoba będąca zatrudniona na stanowisku starszej księgowej (pkt 4 i 7 zakresu obowiązków starszej księgowej). 6.M. N., [...] Miejskiego Zespołu Oświaty Sportu i Rekreacji w [...] w Projekcie zatrudnionego jako koordynator gminny. Organ wskazał na zakres obowiązków w ramach umowy o pracę polegający na kontroli szkół i przedszkoli w zakresie administracyjnym z zadaniem utrzymywania stałego nadzoru nad szkołami w Projekcie. Organ uznał, że nie są to czynności podobne ani tego samego rodzaju. Organ I instancji ustalił, że wydatki na wynagrodzenie wymienionych niżej osób były wydatkami niekwalifikowanymi: 1. E. M., zatrudnionej w Gminie jako inspektor Wydziału Finansowego. Organ uznał, że czynności w obu przypadkach są tego samego rodzaju, Zajmowała się w obu przypadkach księgowaniem dokumentów i faktur. Ponieważ reguły księgowania są zawsze takie same bez znaczenia jest to czy dotyczą Gminy czy dotyczą wydatków unijnych. W ramach umowy o pracę E. M. zajmowała się m.in. opracowywanie prawnych m projektów aktów prawnych wydawanych przez Radę Miejską, wykonywaniem tych uchwał i sporządzaniem sprawozdań z ich wykonania. Zajmowała się także przygotowywaniem innych sprawozdań finansowych. Na podstawie umowy zlecenia zajmowała się także przygotowywaniem tego rodzaju dokumentów – przygotowywaniem budżetu do wprowadzania uchwałą środków unijnych w związku z sesją Rady Miasta oraz przygotowywaniem wniosków o płatność w części dotyczącej postępu finansowego wraz z wpisaniem kwot zaplanowanych wydatków na poszczególne zadania i określenie kwoty wydatków kwalifikowanych od początku realizacji projektu. W związku z tym zawarcie umowy zlecenia organ uznał za niedopuszczalne. 2. I. R. zatrudnionej w Gminie [...]. Organ uznał, że osoba ta uczestniczyła w działaniach mających na celu pozyskiwanie środków (zawieranie porozumień i czynności poprzedzające) jak również w działaniach składających sią na realizację projektu. W ramach umowy o pracę zajmowała się sprawozdawczością w projektach podobnie jak w Projekcie "[...]". 3. A. K., zatrudnionej w Gminie [...] jako inspektor w wydziale finansowym a na podstawie umowy zlecenia jako specjalista kadrowo-finansowy. W ramach umowy o pracę zajmowała się prawidłowym obliczaniem, pobieraniem i odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz sporządzeniem deklaracji a w ramach umowy zlecenia, wykonywała czynności polegające na zgłaszaniu ubezpieczonych do ZUS, wprowadzała dane do systemu PŁATNIK. W ramach umowy o pracę zajmowała sią naliczaniem, pobieraniem i terminowym wpłacaniem do US podatku dochodowego i sporządzeniem deklaracji natomiast w Projekcie wykonywała również czynności związane. z odprowadzaniem podatku dochodowego, przekazywaniem do US podatków, wystawieniem deklaracji podatkowych PIT 11. W obu zajmowała się prowadzeniem ewidencji umów zlecenia i umów o dzieło. 4. R. S. – pracownika Gminy [...] na stanowisku kierownika Promocji i Pozyskiwania środków z funduszy zewnętrznych (zarządzanie projektami), a w ramach projektu jako specjalista ds. promocji. Zajmował się w gminie przygotowywaniem i zamieszczaniem różnego rodzaju informacji na stronie internetowej podobnie jak w Projekcie. Czynności polegające na przygotowywaniu plakatów promocyjnych lub ulotek należą do czynności wykonywanych w ramach umowy o pracę i w Projekcie jako podstawowe metody promocji. 5. A. L. – zatrudnionej w Starostwie Powiatowym w [...] jako podinspektor w Wydziale Finansowym a w Projekcie jako specjalista kadrowo-finansowy. W obu przypadkach zajmowała się sporządzaniem wniosków o płatność, sporządzaniem planów wydatków, dokonywaniem kontroli dokumentów księgowych pod względem formalno-rachunkowym, sporządzeniem sprawozdań okresowych z wykonywanych wydatków. W związku z tym jej wynagrodzenie za okres od lutego 2011 r. do lipca 2011 r. zostało uznane za wydatek niekwalifikowany. 6. H. P. zatrudnionej w Gminnym Zespole Oświaty w [...] na stanowisku referenta a w Projekcie na stanowisku koordynatora gminnego. Do zakresu obowiązków z umowy o pracę należało m.in. współpraca z dyrektorami szkół, liderem i partnerami przy realizacji projektów a więc w ramach tych zadań powinna wykonywać zadania wynikłe w trakcie projektu na prośbę lidera , uczestniczyć w spotkaniach organizacyjnych z Liderem oraz współpracować z koordynatorami szkolnymi. Poza tym w ramach umowy o pracę zajmował się bieżącym monitorowaniem prawidłowości, zasadności i gospodarności przebiegu realizowanych projektów w szkołach, co jest tożsame z utrzymaniem stałego nadzoru na szkołami biorącymi udział w projekcie. Poza tym w ramach umowy o pracę zajmowała się bieżącą obsługą realizowanych projektów w ramach funduszy strukturalnych w tym sporządzaniem niezbędnych dokumentów a w ramach umowy zlecenia przygotowywała dokumenty wymagane przez kierownika projektu.. W obu przypadkach zajmowała sią archiwizowaniem dokumentów. 7. J. K., zatrudnionej w Gminnym Zespole Oświaty w [...] na stanowisku podinspektora a następnie od [...] listopada 2003 r. na stanowisku głównego księgowego a od [...] kwietnia 2004 r. na stanowisku inspektora ds. płac. Organ ustalił, że w ramach umowy o pracę zajmowała się wprowadzaniem danych do systemu płac w cel obliczenia i sporządzania listy płac, dokonywała importu danych do programu Płatnik –ZUS, sporządzała roczne rozliczenia podatkowe. Te czynności są podobnymi do czynności polegających na prowadzeniu dokumentacji z zakresu kadr i płac w Projekcie. 8. J. Z., zatrudnionej w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] jako dyrektor tej szkoły a w projekcie jako koordynator szkolny. Organ stwierdził, że co prawda obowiązki z umowy zlecenia są sformułowane ogólnie to jednak jest w nich mowa o nadzorze nad pracą w danej szkole a więc są to czynności takie jakie wykonuje jako dyrektor szkoły. Także czynności polegające na spotkaniach z nauczycielami, omawianie przydziału zadań, ustalenia w zakresie dni i godzin odbywana zajęć są rodzajowo tożsame z czynnościami dyrektora szkoły. To samo dotyczy czynności polegających na zbieraniu informacji o zapotrzebowaniu na pomoce dydaktyczne, ich weryfikację. 9. B. T., dyrektora i nauczyciela w Niepublicznej Szkole Podstawowej w [...] a koordynatora w Projekcie. Funkcje w projekcie polegające na bezpośrednim nadzorze nad pracą w danej szkole, kontroli i sporządzania sprawozdań na temat tego czy zajęcia odbywają się zgodnie z harmonogramem są czynnościami wykonywanymi przez dyrektora szkoły, który kieruje jednostką i sprawuje nadzór pedagogiczny. W ramach wyjaśnień z dnia [...] sierpnia 2013 r. przyznano, że dyrektor w ramach swych obowiązków wykonuje czynności dotyczące określania zapotrzebowania i zamawiania pomocy dydaktycznych , materiałów biurowych, przygotowuje plany zajęć dla uczniów i nauczycieli, kontroluje dzienniki zajęć, przeprowadza hospitalizacje. Ostatecznie organ I instancji uznał, że zawarcie ww 9 umów zlecenia jest nieprawidłowością w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja z 27 maja 2010 r), cz. 3.1. Podrozdział 1 –- Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków. Zakres tych umów był tożsamy lub podobny z zakresem zleconych czynności w ramach umowy o pracę. Organ podkreślił, że zawieranie umowy z własnym pracownikiem jest dopuszczalne tylko wtedy gdy chodzi o inny rodzaj pracy nie uzgodniony w podstawowym czasie pracy i tylko gdy charakter pracy świadczonej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie spełnia cech charakterystycznych umowy o pracę. Jeżeli zakres czynności wynikających z umowy o pracę jest taki sam lub podobny do tego z umowy cywilnoprawnej to umowa o pracę stanowi w istocie uzupełnienie umowy o pracę. Zdaniem organu zatrudniając ww pracowników w ramach umowy, zlecenia strona skarżąca naruszyła przepis art. 22 § 1 i 11 Kodeksu pracy tj. przepis prawa krajowego, o którym mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja z 27 marca 2010 r., część 3.1. Podrozdział 1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków). Przepis ten stanowi, że przy nawiązywaniu stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy a pracodawca, pod jego kierownictwem oraz w miejscu pracy i czasie wyznaczonym przez pracodawcę a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. W myśl art. 22 § 12 K.p. nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w § 1. Ponieważ na podstawie § 30 umowy o dofinansowanie strony ustaliły, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie przepisy właściwych aktów prawa krajowego, dlatego uzasadnione jest przyjęcie, że strona naruszyła ww przepisy kodeksu pracy, co stanowi o naruszeniu przepisów prawa krajowego o których mowa w Wytycznych. Odsetki zostały ustalone od daty wypłaty poszczególnych transz. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając: -naruszenie art. 7, 77 § 1 o 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy co doprowadziło do poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych co stanowi naruszenie słusznego interesu strony; - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji co uniemożliwia właściwe zapoznanie sią z motywami działania organu i ustosunkowanie się do Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył ustalony przez organ I instancji stan faktyczny. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają Wytyczne w wersji nr 5 z dnia 30 grudnia 2009 r. bowiem jak wynika z § 3 ust. 4 umowy Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z aktualnie obowiązującą wersją wytycznych. Ponadto na podstawie § 13 umowy zobowiązała sią do zwrotu całości lub części dotacji wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych gdy zostanie stwierdzone, że dofinansowanie wykorzystane zostało niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Po drugie wskazał, że partnerami projektu byli: Powiat [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Stowarzyszenie na rzecz Rozwoju Wsi [...] i [...] "[...]", Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju [...] i [...] oraz Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Wsi [...] i [...]. Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji co do tożsamości rodzajowej zakresu działań 9 pracowników w ramach umów o pracę i umów zlecenia. Następnie organ rozważał czy pracownicy zaangażowani na podstawie umów cywilnoprawnych byli jednocześnie pracownikami beneficjenta lub jego partnerów zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę. Organ wywiódł, że 5 z 9 osób tj. E. M., I. R., A. K., R. S., J. Z. w chwili zaangażowania do projektu pozostawali w stosunku pracy z Urzędem Miasta i Gminy [...]. Co prawda zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591), dalej s.g., to Gmina ma osobowość prawną ale urząd miasta i gminy jest jednostką organizacyjną gminy pełniącą funkcje pomocnicze. Umowy zlecenia mogą być zawieranie z gminą i reprezentuje je wówczas burmistrz miasta i gminy. Pracownicy Ci byli pracownikami aparatu pomocniczego Gminy. Urząd nie posiada osobowości prawnej w związku z czym nie może być stroną umowy cywilnoprawnej. Dlatego umowy te były zawarte przez podmiot prawa tj. Gminę. Umowy o pracę również sygnował Burmistrz, który także nadzorował wykonywanie umów zlecenia. W związku z tym nie trafne były zarzuty iż umowy zostały zawarte nie z pracownikami Beneficjenta. Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku A. L. zatrudnionej w Starostwie Powiatu [...] – organie pomocniczym Powiatu [...] z którym zawarła umowę cywilnoprawną. W przypadku H. P. i J. K. ich pracodawcą był Gminny Zespół oświaty w [...] - partner Projektu a B. T. - Stowarzyszenie na rzecz [...]– również partner Projektu. Organ uznał również za niezasadny zarzut, że dopiero w wytycznych obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. określono warunki kwalifikowalności wydatków poniesionych na wynagrodzenia osób zaangażowanych do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej która jest jednocześnie pracownika beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy. Natomiast wnioski o dofinansowanie złożone w odpowiedzi na konkurs ogłoszony przed dniem 1 stycznia 2011 r. nie wymagały dostosowania zawartych w nich zapisów do wersji wytycznych z 1 stycznia 2011 r. Organ uznał ten argument za niezasadny, ponieważ beneficjenci realizując projekty w ramach PO KL zobowiązani są do angażowania personelu zgodnie z prawem krajowym. Zatem beneficjent angażując do projektu na podstawie umów cywilnoprawnych własnych pracowników do tożsamych zadań co realizowane na podstawie stosunku pracy naruszył zapisy wytycznych poprzez naruszenie przepisów prawa krajowego czyli kodeksu pracy. Orzeczone wydatki niekwalifikowane to suma wynagrodzeń wypłaconych z tytułu umów cywilnoprawnych zawartych z ww. osobami. Poza tym argument skarżącego, że dokumenty dotyczące tych osób (CV i deklaracje uczestnictwa) były złożone IP w dniu podpisania umowy i w związku z tym IP miała wiedzę na temat tego kogo zatrudnia nie zasługuje także na uwzględnienie ponieważ IP nie dysponowała umowami o pracę dotyczącymi tych osób aby na ich podstawie stwierdzić, że są to wydatki niekwalifikowane. W związku z tym organ podzielił ocenę organu co do naruszenia przez Beneficjenta zapisów Wytycznych ( rozdział 3.1. pkt 1g) w części zobowiązującej do realizacji projektu zgodnie z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego w tym kodeksu pracy. Naruszenie zapisów wytycznych stanowi naruszenie procedur o których mowa w art. 184 pkt 1 u.f.p. a tym samym naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie decyzji w całości i zarzucając naruszenie: -art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; -art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego , rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych; art. 107 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji; -art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zrównanie statusu burmistrza jako kierownika urzędu ze statusem organu wykonawczego; -niezastosowanie art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych co doprowadziło do błędnej wykładni art. 33 ust 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym; -błędnym zastosowaniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 185 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że żądane środki zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami określonymi przy ich wykorzystaniu; - błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zakresy zadań określone w umowach o pracę były rodzajowo tożsame z zakresem zadań zleconych na podstawie umów zlecenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo tj art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym dokonanie kontroli sądowej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Tak sporządzone uzasadnienie urzeczywistnia zasadę przekonywania o jakiej mowa w art. 11 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia musi być spójne z treścią sentencji decyzji, gdyż w przeciwnym razie nie jest możliwa weryfikacja podjętej a znajdującej w sentencji decyzji merytorycznej wartości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli ponieważ zarówno w decyzji I instancji jak i zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek argumentacji na temat wysokości ustalonej do zwrotu kwoty jak i argumentów uzasadniających wcześniejsze umorzenie postępowania co do kwoty [...]zł. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że na kwotę do zwrotu składa się kwota wypłaconych wynagrodzeń to jednak, w ocenie Sądu nie stanowi to wypełnienia dyspozycji art. 107 § 3 i 104 K.p.a. w zakresie ustalenia wysokości dofinansowania. Czy to strona czy sąd dokonujący kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może się domyślać dlaczego organ wydał takie a nie inne rozstrzygnięcie. Przeprowadzony przez organ proces myślowo-decyzyjny ma znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia decyzji. Tym samym zarzut skarżącego co do nie udowodnienia przez organ wysokości kwoty do zwrotu Sąd uznał za zasadny. Wskazane uchybienie uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ponieważ nie są znane sądowi racje uzasadniające nałożenie przez organ obowiązku zwrotu dofinansowania w określonej w sentencji kwoty [...]zł. Decyzja wymaga więc uzupełnienia w zakresie ustaleń faktycznych i podstaw prawnych w zakresie wymienionych w sentencji decyzji kwot. Powyższe uchybienia natury proceduralnej uniemożliwiają ocenę pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie powyższe wskazania dokonana ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zadba aby treść decyzji a w szczególności jej uzasadnienie spełniało wymogi art. 107 § 1 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.