V SA/Wa 2529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi M. M. na uchwalę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Wydatków na Wieloletnie Programy Inwestycyjne Gminy Z. do [...]r. skargę oddala Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z [...] kwietnia 2003 r. w sprawie [...], Rada Miasta Z. podjęła uchwałę z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w sprawie [...]. Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym M. M. pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezprawnego zwołania przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. [...] sesji w dniu [...] czerwca 2008r., i wniósł o podjęcie uchwały stwierdzającej nieważność sesji Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008r. i o stwierdzenie nieważności podjętych na tej sesji uchwał, w tym uchwały Rady Miasta Z. nr [...]. W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa M. M. powołując się na § 6 ust. 3 Statutu Gminy Z. wyjaśnił, iż cyt. "o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 5 dni przez terminem rozpoczęcia obrad sesji doręczając zawiadomienie". Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, co w ocenie wnioskodawcy oznacza, że spełnione muszą być dwa warunki jednocześnie tzn. ustawy i Statutu. W dalszej części uzasadnienia wezwania wnioskodawca wyjaśnił, iż zwołanie sesji z naruszeniem przepisów Statutu Gminy Z. sprawia, że Rada Gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej, a tym samym podjęte na tej sesji uchwały obarczone są wadą nieważności. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, M. M. pismem z dnia 8 sierpnia 2008r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując legalność uchwał podjętych przez Radę Miasta Z. na sesji w dniu [...] czerwca 2008r. w tym uchwały nr [...] w sprawie [...] i wniósł o uchylenie podjętych na tej sesji uchwał. Po przedstawieniu w uzasadnieniu skargi tożsamej argumentacji jak w wezwaniu Rady Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wywiódł, iż naruszono w sprawie art. 7 Konstytucji RP, art. 58 Kodeksu cywilnego oraz § 6 ust. 3 Statutu Rady Miasta Z.. Wyjaśnił również, iż naruszenie jego interesu prawnego związane jest z uchybieniami prawnymi opisanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2008r. m.in. § 6 ust. 3 Statutu Rady Miasta Z.. Opisując przebieg postępowania w sprawie, M. M. nie zgodził się z poglądem Burmistrza Miasta jakoby w przypadku sesji zwołanej na zasadzie art. 20 ust. 3 powołanej ustawy nie miał zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Rady Miasta Z., ponieważ ustawodawca przewidział krótsze niż 5 dniowe terminy na zwołanie rady miasta w tym trybie. Żaden przepis prawa, w ocenie skarżącego, nie wyłącza działania statutu jako prawa miejscowego. Tym samym zwołanie sesji w dniu [...] czerwca 2008r., w sytuacji gdy Radni otrzymali zawiadomienie o sesji w dniu [...] maja 2008r. skutkuje, w ocenie skarżącego tym, iż Rada Gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej. Podjęte zatem na tej sesji uchwały obarczone są wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyjaśnił, iż sesja w dniu [...] czerwca 2008r. odbyła się na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta. Biorąc natomiast pod uwagę, iż wniosek został złożony przez właściwego wnioskodawcę z załączonym porządkiem obrad i projektami uchwał, Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku tj. do dnia [...] czerwca 2008r. Zwołując zatem w dniu [...] czerwca 2008r. sesję Rady Miasta, Przewodniczący zachował 7 dniowy, ustawowy termin. Pełnomocnik organu wyjaśnił ponadto, iż przy zwoływaniu sesji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., ponieważ ustawodawca, przewidział krótsze terminy niż 5 dniowe na zwołanie sesji Rady Miasta w tym trybie. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, iż podjęte w sprawie uchwały były sprawdzone przez Wojewodę [...] w trybie nadzoru, który to organ nie stwierdził naruszenia prawa przy ich podejmowaniu, oraz nie zgłosił uwag co do ich formy i treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku uchwały) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia , że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarga wniesiona przez M. M. została na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielona na trzy skargi. Przedmiotem skargi M. M. rozpoznawanej w tym postępowaniu jest uchwała nr [...] Rady Miasta Z. w sprawie [...] podjęta na [...] sesji dnia [...] czerwca 2008 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę M. M. Sąd w pierwszej kolejności ustalił, że skarżący spełnił określony w art. 101 ust. 1 ustawy wymóg wezwania organu podejmującego uchwałę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie złożone [...].07.2008.r) i wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie, wniósł za pośrednictwem Rady Miasta Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została wniesiona 11.08.2008 r., a więc z zachowaniem określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. sześćdziesięciodniowego terminu. Następnie Sąd zbadał czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi. W tym celu konieczne było ustalenie czy, a jeżeli tak to w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego. Stosownie bowiem do regulacji przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie zmian w budżecie miasta może wnieść do sądu administracyjnego (po spełnieniu wymogu formalnego – wezwania do usunięcia naruszenia) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Należy zaznaczyć, że odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, który nie tylko posiada w sprawie interes prawny, ale którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 (sentencja: Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału konstytucyjnego zasada ta gwarantuje prawo do sądu wynikające z konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przyjęta przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że chodzi o indywidualną sprawę, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrole legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na uchwałę (Wyrok NSA z 1.03.2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na własnych prawach, a opierając się o interes ogółu, czyli tzw. interes publiczny. W sprawach bowiem mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania (Wyrok NSA z 13.12.1999 r. sygn. akt IV SA 872/99). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z uchybieniami prawnymi sprowadzającymi się do nieprawidłowego i niezgodnego z prawem (w ocenie skarżącego) zwołania posiedzenia Rady . Stanowisko takie nakazuje przyjąć, że skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały nie opierał się o własne prawa, ale działał w interesie publicznym, dążąc do tego aby Rada Gminy jako wspólnota samorządowa, której skarżący jest członkiem działała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wyżej wyjaśniono art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje prawo zaskarżenia uchwały tylko tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Skarżący powołując się na naruszenie przepisów dotyczących procedury zwoływania sesji rady nie wykazał, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę nie dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu prawnego.