V SA/Wa 254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji W piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. Powiat ..., dalej: "Skarżący" albo "Powiat", wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek Powiat stwierdził, że w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. wniósł do Ministra Rozwoju i Finansów, dalej: "Ministra" lub "organu" o wstrzymanie wykonania decyzji tego organu. Wniosek do Ministra został uzasadniony tym, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w realizacji zadań Powiatu w roku 2017 i w latach następnych oraz że konieczny będzie zmniejszenie planu wydatków na zadania oświatowi Powiatu w 2017 r., podczas gdy przyznane na 2017 rok środki subwencji oświatowej są niewystarczające na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków związanych z funkcjonowaniem oświaty. Minister postanowieniem z dnia ... stycznia 2017 r. nr ... odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Powiat wskazał, że planowana kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2017 zgodnie z pismem Ministra z dnia 27 stycznia 2017 r. została zmniejszona o kwotę ... zł. Zdaniem Skarżącego, z ustawy o finansach publicznych wynika konieczność wypracowania przez jednostkę samorządu terytorialnego nadwyżki operacyjnej, czyli nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi w przypadku zamiaru planowania wydatków inwestycyjnych, czy spłaty zobowiązań, które zostały zaciągnięte na zadania inwestycyjne. Ponadto wyżej cytowana ustawa o finansach publicznych wymusza spełnienie relacji z art. 243 tej ustawy, którą Powiat spełnia dzięki restrykcyjnej polityce kontrolowania wydatków bieżących i utrzymywania ich na niezmienionym poziomie (brał planowanych podwyżek). Zdaniem Powiatu, zaplanowane wydatki inwestycyjne wymagają zaangażowania środków własnych wypracowanych z nadwyżki operacyjnej. Niektóre inwestycje mogą być realizowane dzięki pozyskanym dotacjom, gdzie w momencie składania wstępnych wniosków należy wykazać wkład własny. Wykazana w Wieloletniej Prognozie Finansowej nadwyżka budżetowa w całości przeznaczana jest na spłatę kredytów i pożyczek (poz.10.1 Załącznika Nr 1 do Uchwały Nr ... Rady Powiatu w ... z dnia ... stycznia 2017 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu ...). Jak wskazał Skarżący, kwota długu wynikająca z uchwały na koniec 2017 r. wynosi ... zł, co stanowi 44,75 % planowanych na 2017 rok dochodów ogółem. Skarżący podkreślił, że w katalogu wykonanych i planowanych dochodów istnieją pozycje, które mają charakter jednorazowy. W grupie wydatków istnieją natomiast pozycje, m.in. holowanie, usunięcie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym (art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2017 poz. 128), które przekazane zostały jako zadanie powiatu i generują znaczne wydatki na realizację tych zadań, gdzie dochody są znikome, a należności rosną i są w większości przypadków niemożliwe do wyegzekwowania. Wykazane w Wieloletniej Prognozie Finansowej kwoty dochodów stanowią wielkości prognozowane, czyli ich realizacja w przyszłości nie jest zagwarantowana i podlegają one ciągłym zmianom. Zdaniem Powiatu, jednorazowe wykonanie decyzji w całości zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 przed zakończeniem postępowania sądowego spowoduje zakłócenia w prowadzeniu gospodarki finansowej Powiatu. Powiat jest zobowiązany do spłaty zaciągniętych zobowiązań wynikających z zawartych umów kredytowych oraz do wywiązania się z postanowień umów, porozumień związanych z planowaną realizacją zadań inwestycyjnych. Każde nieplanowane wydatki w tak znaczącej kwocie wywołują zawirowania w sytuacji finansowej Powiatu poprzez ich wpływ na spełnienie relacji wynikającej z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Ponadto, jak wskazał Skarżący, jednostki samorządu terytorialnego w związku z nowym okresem programowania w ramach RPO WL na lata 2014-2020 muszą zabezpieczyć realne środki na realizację zamierzeń, co do których będą występowały o współfinansowanie ze środków UE. W przyjętym budżecie na 2017 r. w zakresie oświaty zostały zabezpieczone znaczne środki na wkłady własne do przyszłych projektów, o jakie aplikują szkoły podległe Powiatowi. Został również zabezpieczony wkład własny do projektu inwestycyjnego planowanego do realizacji w szkołach zawodowych z przeznaczeniem na modernizację infrastruktury. Łączna kwota wkładu własnego zabezpieczonego w budżecie Powiatu na 2017 r. wynosi ... zł. Największym obciążeniem dla budżetu Powiatu w zakresie oświaty jest spłata kolejnej raty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 rok płatna w I półroczu 2017 r. w wysokości ... zł. W dniu 17 lutego 2017 r. do Sądu wpłynęła uchwała Rady Powiatu w ... z dnia ... stycznia 2017 r. nr ... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 powyższego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy", 2006 r., nr 14, s. 677). W ocenie Sądu wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w przypadku wyegzekwowania przez organ kwoty przypadającej do zwrotu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez Powiat do budżetu państwa należności w wysokości ... zł niewątpliwie może spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na Skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Sąd miał na uwadze, że w przypadku Skarżącego prawdopodobna byłaby utrata możliwości realizacji zadań. Sytuacja taka może wystąpić zwłaszcza z uwagi na fakt, że z jednej strony zadłużenie Powiatu sięga 44,75 % planowanych na 2017 rok dochodów ogółem, a z drugiej Powiat zabezpieczył wydatki na 2017 r. na rozpoczęcie bez wątpienia koniecznej inwestycji, polegającej na budowie nowej przeprawy mostowej. Sąd miał także na względzie, że Powiat jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji.