V SA/Wa 2548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. M. O. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą N. P. "B." I. – D. na czynność Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych oddala skargę. I. M. O., dalej "Skarżąca" lub "Strona" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynność Wójta Gminy [...], dalej: "Wójt Gminy", "Organ", polegającą na obliczeniu wysokości dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkoli niepublicznych na terenie Gminy [...] w roku 2015 na kwotę 635,89 zł. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wójt Gminy [...] ustalił wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli na rok 2015 w kwocie 635,89 zł na dziecko. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżąca wniosła o udzielenie informacji dotyczącej sposobu obliczenia dotacji. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Organ wskazał, że do wyliczenia dotacji przyjął wydatki związane z funkcjonowaniem przedszkoli ustalone w uchwale budżetowej oraz planowaną (w skali roku) liczbę dzieci w przedszkolach w roku 2015 r., tj. 1008 dzieci. Wobec błędnego, w ocenie Skarżącej, wyliczenia wysokości dotacji, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżąca wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wadliwym ustaleniu wysokość dotacji udzielonej w na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1991 r. Nr 95 poz. 425 ze zm.) dla niepublicznych przedszkoli na rok 2015, poprzez ustalenie dotacji w poprawnej wysokości. Skarżąca wniosła również o wskazanie, na podstawie wydatków których przedszkoli wyliczona została dotacja. Według Strony w gminie [...] brak jest samodzielnych przedszkoli publicznych, których wydatki mogłyby stanowić podstawę obliczenia dotacji. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że kwotę naliczonej dotacji na 2015 r. dla niepublicznych przedszkoli ustalił na podstawie planów finansowych dwóch gminnych przedszkoli (w K. i w K). Kwota planowanych wydatków została powiększona o wydatki na doskonalenie nauczycieli przedszkoli oraz o planowane koszty obsługi finansowej przedszkoli prowadzoną przez gminę. Całoroczną liczbę dzieci w przedszkolach ustalono na podstawie aktualnej liczby dzieci w przedszkolach w K. - 60 dzieci i w K. 24 dzieci - na dzień 1 stycznia 2015 r. Organ wyjaśnił, że przy obliczaniu planowanej liczby dzieci w przedszkolach publicznych w roku 2015 nie wzięto pod uwagę dzieci uczęszczających do oddziałów zerowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy oraz zasądzenie od Organu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego - art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1991 r. Nr 95 poz. 425 ze zm.); poprzez niezgodne z ustawą uwzględnienie przy wyliczaniu dotacji, jako podstawy wyliczenia jej wysokości, kwoty wydatków bieżących na prowadzenie oddziału przedszkolnego funkcjonującego w zespole szkół oraz bezpodstawne opieranie wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli na liczbie dzieci, które uczęszczają do oddziału przedszkolnego, 2. art. 94 Konstytucji RP, poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Strony Wójt Gminy nie mógł uwzględnić przy wyliczeniu dotacji dla przedszkola niepublicznego, kwoty wydatków bieżących na prowadzenie oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych, ponieważ zgodnie z ustawą o systemie oświaty (art. 90 ust. 2b) dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Skarżąca wskazała, że placówki w K. i K. nie są samodzielnymi przedszkolami, a oddziałami przedszkolnymi przy szkołach podstawowych. Ustalenie wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego winno odbyć się na podstawie kosztów ponoszonych przez przedszkole publiczne, a nie przez oddziały przedszkolne funkcjonujące w strukturze zespołu szkół. W ocenie Strony Wójt Gminy bezprawnie przyjął jako podstawę do wyliczenia dotacji kwotę wydatków bieżących na prowadzenie oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych oraz bezpodstawnie wziął pod uwagę przy obliczaniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych liczbę dzieci, które uczęszczają do tychże oddziałów przedszkolnych. Skarżąca zwróciła również uwagę, że Wójt Gminy nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej, że obliczając liczba dzieci w przedszkolach nie brał pod uwagę oddziałów zerowych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z [...] października 2015 r. Skarżąca – na podstawie art. 145a §1 p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie Organu do wyliczenia wysokości dotacji w oparciu o wydatki ponoszone przez przedszkola publiczne oraz planowaną liczbę dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych, a nie oddziałów przedszkolnych w szkołach publicznych. Skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w skardze. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. reprezentujący Wójta Gminy pełnomocnik wskazał, że wyliczenia dotacji dotyczą tylko przedszkoli, a nie oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach. Sposób wyliczenia nie wynika z uchwały, ale z wyliczeń z dokumentów księgowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje się pogląd, do którego przychyla się skład orzekający w przedmiotowej sprawie, że czynności w przedmiocie dotacji (ustalenia jej wysokości) dla niepublicznego przedszkola stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 1634/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w postanowieniu z 15 lipca 2014r. dotyczącym skargi strony w analogicznej sprawie tylko za 2013r. stwierdził, że taka czynność organu wykonawczego podlega kontroli sądów administracyjnych. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm), niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty określa natomiast przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli przysługujących na każdego ucznia. Sama ustawa o systemie oświaty nie określa natomiast wysokości dotacji. Jej obliczenie jest, zatem wykonaniem prawa. Dlatego też sąd uznał za zasadne rozpoznanie skargi strony. Skarga na czynność organu administracji nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle złożonych wyjaśnień wskazać należy, że Organ wyjaśniając sposób wyliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli wskazał, że została kwota ta ustalona na podstawie planów finansowych dwóch gminnych przedszkoli w rozdziale 80104 klasyfikacji budżetowej. Kwota planowanych wydatków w rozdz. 80104 powiększona została o wydatki na doskonalenie nauczycieli przedszkoli ujęte w rozdz. 80146 - o kwotę 2.000 zł oraz o planowane koszty obsługi finansowej przedszkoli prowadzoną przez gminę. Z przedstawionego pisma nie wynika, że podstawą ustalania wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola podstawą mogą być inne wydatki niż wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych. Zauważyć również należy, że na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. pełnomocnik Organu wyjaśnił, że wyliczenia dotacji dotyczą tylko przedszkoli, a nie oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach. Wyjaśnił również, że sposób wyliczenia dotacji nie wynika z uchwały, ale z wyliczeń z dokumentów księgowych. W zaskarżonym piśmie z [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że dotacja została ustalona na podstawie planów finansowych przedszkoli w rozdziale 80104 klasyfikacji budżetowej. Zgodnie z § 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. z 2006 Nr 107, poz. 726 ze zm.) ustala się klasyfikację dochodów i wydatków publicznych, przychodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zwanej dalej "ustawą o finansach publicznych", według: 1) działów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia; 2) rozdziałów, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia; 3) paragrafów dochodów, przychodów i środków, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia; 4) paragrafów wydatków i środków, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia. Zgodnie z zał. nr 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r., w dziale 801 "Oświata i wychowanie" i rozdziale 80104 klasyfikacji budżetowej ujmowane są planowane wydatki przedszkoli. Według zaskarżonego pisma wysokość dotacji została ustalona na podstawie kwoty planowanych wydatków w rozdz. 80104, a więc w rozdziale uwzględniającym wydatki przedszkoli (a nie w rozdziale 80103 - oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych lub w rozdziale 80106 - inne formy wychowania przedszkolnego). Również wyjaśnienia złożone na rozprawie wskazują, że wyliczenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych zostało przeprowadzone na podstawie wydatków przedszkoli publicznych, nie zaś oddziałów przedszkolnych, a wyliczenia wynikają z dokumentów księgowych. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia art. 94 Konstytucji RP, która stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona czynność Wójta nie stanowi ustanowienia aktu prawa miejscowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej i stanowi akt stosowania prawa. Dlatego też organ nie mógł naruszyć powołanego przepisu. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.