V SA/Wa 2550/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Asesor WSA - Joanna Dąbrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 września 2023 r. nr DIR-IX.6343.7.2021.MF.7 w przedmiocie określenia zobowiązania do zwrotu środków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Z. C. kwotę 6917 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. C. (dalej: skarżąca, beneficjent) jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) z 29 września 2023 r. nr DIR-IX.6343.7.2021.MF.7 utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z 26 lutego 2021 r. nr DK/39/2021 w przedmiocie określenia zobowiązania do zwrotu środków Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 24 września 2010 r. pomiędzy PARP a skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie nr UDA-POIG.08.01.00-12-428/09-00 (dalej: Umowa), której przedmiotem było dofinansowanie projektu pn. "Stworzenie innowacyjnego portalu z e-usługami dla branży" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG) z udziałem środków europejskich. Na podstawie wniosku o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do stworzenia e-usługi polegającej na udostępnieniu użytkownikom narzędzia do projektowania elementów reklamowych, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 Umowy, z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Jednocześnie na podstawie § 8 ust. 1 i 2 Umowy, skarżąca zobowiązana był do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie i Umowie oraz utrzymania trwałości Projektu przez okres 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu. Zgodnie z § 6 ust. 3 Umowy okres kwalifikowalności wydatków rozpoczął się w 1 stycznia 2011 r. i zakończył 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z § 6 ust. 7 Umowy zakończenie realizacji Projektu stanowi złożenie do Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosku o płatność końcową. Wniosek taki skarżąca złożyła 31 grudnia 2012 r., a więc 3-letni okres trwałości upłynął 31 grudnia 2015 r. W wyniku kontroli Projektu ustalono, że skarżąca nie utrzymała w okresie trwałości Projektu wskaźnika rezultatu "Średnia cena produktów w sprzedaży na wyłączność (Buyout price)". PARP zatwierdziła utrzymanie ww. wskaźnika na poziomie najbardziej aktualnym, tj. wskazanym w ramach uzupełnień, złożonych przez skarżącą 18 maja 2015 r. i przyjęła jego osiągnięcie w wartościach: 64,00 zł dla 2013 r. i 90,94 zł dla 2014 i 2015 r. Na podstawie tych danych PARP dokonała proporcjonalnego obniżenia dofinansowania w związku z brakiem osiągnięcia i utrzymania ww. wskaźnika rezultatu. W związku z powyższym PARP pismem z 24 lutego 2017 r. wezwała skarżącą do zwrotu 77.466,39 zł wraz z odsetkami. Pismo zostało skierowane do skarżącej na adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, będący adresem do doręczeń, zgodnie z danymi wskazanymi w CEIDG, ul. [...], w K.. Wezwanie nie zostało przez skarżącą odebrane, zostało zwrócone do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Pismem z 16 marca 2018 r. PARP zawiadomiła skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z Umowy, a następnie 21 września 2018 r. wydała decyzję o zwrocie części dofinansowania. Pełnomocnik skarżącej 6 listopada 2019 r. zapoznał się w PARP z aktami sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 21 września 2018 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu (nie zostały jej doręczone: wezwanie do zwrotu dofinansowania, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja z 21 września 2018 r.), PARP postanowieniem z 7 września 2020 r. wznowiła postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z 26 lutego 2021 r. uchyliła decyzję własną z 21 września 2018 r. i określiła skarżącej do zwrotu kwotę 57,783,34 zł wraz z odsetkami. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister decyzję z 29 września 2023 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; dalej: ufp), a także art. 54 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.) oraz w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225, ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję PARP z 26 lutego 2021 r. Minister stwierdził, że beneficjent wykorzystał środki dofinansowania z naruszeniem procedur wynikających z Umowy, co wypełnia przesłanki zwrotu środków, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Beneficjent naruszył bowiem następujące postanowienia Umowy: - § 8 ust. 1 i 2 Umowy, gdyż nie osiągnął i nie utrzymał wskaźnika rezultatu "Średnia cena produktów w sprzedaży na wyłączność (Buyout price)" na poziomie określonym we wniosku o dofinansowanie w okresie trwałości przez okres 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, tj. w terminie do 31 grudnia 2015 r.; - § 8 ust. 11 Umowy, ponieważ nie poinformował niezwłocznie Instytucji Wdrażającej/ Instytucji Pośredniczącej II stopnia o trudnościach w realizacji Projektu. Minister uznał, że stwierdzone w Projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25; dalej: rozporządzenie 1083/2006), co uzasadnia dochodzenie od beneficjenta zwrotu części wypłaconego dofinansowania. Charakter nieprawidłowości został w tym przypadku określony jako finansowanie z budżetu UE wydatków poniesionych z naruszeniem przepisów wspólnotowych i krajowych, tj. z naruszeniem postanowień Umowy. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, Minister wyjaśnił, że kwestia przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków powiązana jest z momentem dopuszczenia się nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, polegającą na nieotrzymaniu wskaźnika rezultatu w okresie jego trwałości i naruszeniu procedur opisanych w Umowie. Minister wskazał, że nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenie 2988/95), jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. Minister wyjaśnił, że zidentyfikowana nieprawidłowość ciągła naruszała reguły trwałości i ustała z końcem okresu trwałości, tj. 31 grudnia 2015 r. Oznacza to, że przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczął swój bieg 31 grudnia 2015 r., a zatem zobowiązanie uległoby przedawnieniu 31 grudnia 2019 r. Przy czym upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, tj. maksymalnie 8 lat od daty ustania nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie bieg terminu przedawnienia był przerywany na skutek aktów uprawnionych organów, o których skarżąca była zawiadamiana (m.in. 6 listopada 2019 r., tj. w dniu zapoznania się przez pełnomocnika skarżącej z wezwaniem do zwrotu dofinansowania, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, decyzją PARP z 21 września 2018 r. i 2 marca 2021 r., tj. doręczenia decyzji PARP z 26 lutego 2021 r.). Po każdym takim przerwaniu termin przedawnienia rozpoczynał swój bieg od początku. W tej sytuacji Minister uznał, że decyzje obu instancji wydano przed upływem terminu przedawnienia, gdyż 8-letni termin przedawnienia nieprawidłowości upłynie dopiero 31 grudnia 2023 r. Minister dodał, że polski ustawodawca skorzystał z ustanowionego w ww. przepisie uprawnienia do stosowania dłuższego okresu przedawnienia, niż wynikający z przepisów art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2988/95, a to poprzez wprowadzenie do porządku prawnego przepisów ujętych w art. 66a ufp. Okres przedawnienia na podstawie tego artykułu wynosi 5 lat liczonych od dnia, w którym decyzja określająca kwotę środków publicznych przypadających do zwrotu stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka - zależnie od tego, który z tych terminów nastąpi później. PO IG został zamknięty 28 grudnia 2018 r., a zatem 5-letni okres przedawnienia jeszcze nie upłynął. Minister stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 10 § 1, art, 42 § 1 i § 3 oraz art. 44 § 1-4 kpa w zw. z art. 67 ufp, przy uwzględnieniu przez PARP żądania skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uchylenia decyzji z 21 września 2018 r., nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości fakt, że na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, skarżącej nie doręczono fizycznie wezwania do zwrotu dofinansowania, zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji z 21 września 2018 r. Z tym dokumentami zapoznał się dopiero pełnomocnik skarżącej 6 listopada 2019 r. Uchylając ww. decyzję w postępowaniu wznowieniowym, PARP potwierdziła, że skarżąca faktycznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 21 września 2018 r. W związku z tym zasadne było uchylenie decyzji z 21 września 2018 r. i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Za chybiony Minister uznał zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006. Uzasadnił to tym, że beneficjent sam określił cel Projektu na poziomie rezultatu wskazując, iż średnia cena produktów w sprzedaży na wyłączność będzie wynosić 250,00 zł, a następnie zdefiniował wskaźnik rezultatu w postaci "Średnia cena produktów w sprzedaży na wyłączność ([...])", zobowiązując się do jego osiągnięcia na poziomie 250 zł. Minister wskazał, że beneficjent nie poinformował organu o trudnościach w osiągnięciu/utrzymaniu wskaźników w okresie trwałości Projektu, do czego był zobowiązany na podstawie § 8 ust. 11 Umowy. Pozyskane przez organ informacje były wynikiem działań kontrolnych i skierowanych do beneficjenta pism w okresie trwałości Projektu. Minister podzielił stanowisko PARP co do sposobu wyliczenia do zwrotu kwoty części dofinansowania z uwagi na fakt nieosiągnięcia przez beneficjenta jednego ze wskaźników. Nieosiągnięcie tego wskaźnika rezultatu i brak poinformowania organu o trudnościach w realizacji Projektu stanowi naruszenie Umowy. Ustosunkowując się do argumentu skarżącej, że nieosiągnięcie jednego z dziesięciu wskaźników nie powinno być powodem do nałożenia korekty, Minister stwierdził, że nieosiągnięcie większej ilości zakładanych wskaźników mógł skutkować zwrotem całości dofinansowania. Ponadto Minister podtrzymał stanowisko PARP o zakwestionowaniu kwalifikowalności zakupu środka trwałego na podstawie faktury nr [...] z [...] lutego 2011 r., tj. notebooka Apple MacBook ProCare i5. Skarżąca nie wykazała bowiem, że skradziony w 2011 r. ww. środek trwały został zakupiony w Projekcie. Z postanowienia z [...] sierpnia 2011 r. o umorzeniu śledztwa i z informacji z Prokuratury [...] z [...] lipca 2022 r. wynika, że skradziony notebook miał inny numer seryjny od tego zakupionego w Projekcie. Ponadto, podczas kontroli na zakończenie realizacji Projektu mającej miejsce 13 marca 2013 r. beneficjent wprowadził w błąd zespół kontrolny nie zgłaszając faktu kradzieży, przedstawiając inny środek trwały, a następnie przekazując ewidencję środków trwałych zawierającą nierzetelne dane (notebook Apple MacBook ProCare i5 nadal widniał w ewidencji), w szczególności w zakresie przekazania środka trwałego nr [...] do likwidacji i braku środka trwałego o numerze [...]. Skarżąca – reprezentowana przez adwokata – ww. decyzję Ministra zaskarżyła w całości, zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.: i) art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust 2 rozporządzenia 1083/2006 w zw. z art. 207 ust. 2 pkt 2 ufp, a to poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że naruszenie procedur (Umowy o dofinansowanie) daje niejako automatycznie podstawę do żądania zwrotu dofinansowania, bez uwzględnienia wytycznych zawartych w przepisach ww. rozporządzenia, w tym w szczególności charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, jej wagi oraz w szczególności faktu, że wystąpienia szkody w budżecie UE było in casu wykluczone; ii) art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 66a ufp oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące przyjęciem niewłaściwej podstawy prawnej terminu przedawnienia i - w efekcie - błędnym przyjęciu, że żądanie zwrotu dofinansowania nie ulegało w tej sprawie przedawnieniu; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: i) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, poprzez zaniechanie poczynienia wymaganym prawem ustaleń, opartych na konkretnych okolicznościach sprawy, a nie jedynie abstrakcyjnych, w przedmiocie wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń, w szczególności w kontekście przywołanych w odwołaniu wytycznych zawartych w opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podręczniku pt. "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich", a także zaniechanie ustosunkowania się do twierdzeń skarżącej, wedle których wyrządzenie szkody w budżecie UE było in casu wykluczone, gdyż stwierdzone nieprawidłowości były irrelewantne z punkty widzenia decyzji o udzielenia dofinansowania; ii) art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ufp, poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że wskaźnik rezultaty "Średnio cena produktów w sprzedaży na wyłączność ([...])" w całym 2015 r. wyniósł 90,64 zł, podczas gdy osiągnięcie tego wskaźnika na wskazanym poziomie w 2015 r. nie było możliwe z uwagi na czas prowadzenia kontroli, a przy tym nie było w ogóle przedmiotem jakiejkolwiek kontroli bądź weryfikacji, ani wyjaśnień ze strony skarżącej, a więc przyjęta dla tego okresu wartość jest całkowicie dowolna i najprawdopodobniej wynika z przyjęcia w czasie kontroli prowadzonej początkiem 2015 r. niedopuszczalnego założenia, że wartość tego wskaźnika z końcem 2015 r. będzie taka sama, jak ustalona dla 2014 r.; iii) art. 10 § 1, art. 42 § 1 i § 3 oraz art. 44 § 1-4 kpa w zw. z art. 67 ufp, poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo błędnego przyjęcia przez ten organ, że korespondencja kierowana do skarżącej począwszy od połowy 2015 r. na adres do korespondencji widniejący w CEiDG, a nie na adres wskazany przez samą skarżącą, została jej skuteczne doręczona, co z kolei ma wpływ na określenie, czy w okresie po połowie 2015 r. doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym z tytułu opłaty sądowej od skargi oraz kosztów zastępstwa adwokackiego, liczonych według norm prawem przepisanych. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa), czyli zgodnie z wnioskiem stron postępowania. Pierwszy z elementów sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy były podstawy prawne do żądania od skarżącej zwrotu części dofinansowania (57.783,34 zł z odsetkami), przekazanych jej na podstawie umowy o dofinansowanie na realizację projektu pn. "Stworzenie innowacyjnego portalu z e-usługami dla branży reklamowej" w ramach PO IG 2007-2013. Organy uznały bowiem, że środki te zostały wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, jako naruszające postanowienia Umowy o dofinansowanie. Powodem tego był brak osiągnięcia w okresie trwałości projektu, tj. do 31 grudnia 2015 r., jednego ze wskaźników rezultatu "Średnia cena produktów w sprzedaży na wyłączność ([...])". Skarżąca powinna była utrzymać ten wskaźnik na poziomie 250 zł, a w wyniku przeprowadzonej kontroli PARP zatwierdził utrzymanie ww. wskaźnika w wartościach: 64,00 zł dla 2013 r. i 90,94 zł dla 2014 i 2015 r. W efekcie czego dokonano proporcjonalnego obniżenia dofinansowania o 52.415,98 zł. Nadto organy zakwestionowały kwalifikowalność zakupu środka trwałego - notebooka Apple MacBook ProCare i5 i kwotę do zwrotu określono na 5.367,36 zł. Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżąca zarzucając w tym zakresie zarówno naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 67 ufp) jak i naruszenie prawa materialnego (art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006). Sąd uznał, że zarzuty skarżącej w tym zakresie są celne. Przede wszystkim wskazać należy, że sam Projekt "Stworzenie innowacyjnego portalu z e-usługami dla branży reklamowej" został zrealizowany, jak też 9 z 10 wskaźników rezultatu zostały uzyskane. Uchybieniem skarżącej skutkującym nałożeniem korekty było nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu (ceny produktu) na poziomie 250 zł w okresie trwałości Projektu. Jak wyżej wskazano organy przyjęły jego osiągnięcia w wartościach 64,00 zł dla 2013 r. i 90,94 zł dla 2014 i 2015 r. W tym zakresie skarżąca trafnie podnosi, że już samo wystąpienie nieprawidłowości, nie może automatycznie oznaczać powstania szkody. W tym zakresie należy bowiem przedstawić w sposób przekonywujący związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stwierdzonym uchybieniem a szkodą, choćby potencjalną, w budżecie ogólnym UE, czego organy nie uczyniły. Wynika to z tego, że przepis art. 207 ufp regulujący postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich należy odczytywać w powiązaniu z art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 – znaczenie "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 – Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Skarżący trafnie odwołuje się do wskazań TSUE zawartych w wyroku z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14, który nakazuje badać każdy przypadek indywidualnie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności każdej sprawy istotne z punktu widzenia jednego z trzech kryteriów, tj.: charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz. Znajduje to potwierdzenie w wyroku TSUE z 8 czerwca 2023 r. w sprawie C-545/21, który w punkcie 2, sentencji wskazuje, że art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że: w przypadku wystąpienia "nieprawidłowości" zdefiniowanej w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia nakłada on na państwa członkowskie, w celu ustalenia mającej zastosowanie korekty finansowej, obowiązek dokonania oceny każdego przypadku z osobna z poszanowaniem zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem w szczególności charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz ich skutków finansowych dla danego funduszu. Tak więc zaniechania przez organ dokonania oceny powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 610/14 i z 2 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1855/15). Tym bardziej, że skarżąca w odwołaniu od decyzji PARP powoływała się na opracowanie Ministra Rozwoju Regionalnego pt. "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" (Warszawa 2012 r.). W punkcie 3.4 (akapit 50) tego opracowania wskazano, że "(...) Zgodnie z pkt. 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007-2013 "Beneficjent jest zobowiązany do utrzymania co najmniej wskaźników produktu określonych we wniosku o dofinansowanie". IZ uznaje, iż w przypadku zmniejszenia wartości wskaźników produktu i rezultatu w okresie trwałości projektu, należy brać pod ocenę ogólną realizację celów projektu. Szczególnie wskaźniki rezultatu, szacowane na etapie wniosku o dofinansowanie, są w praktyce trudne do przewidzenia w dłuższej perspektywie czasowej. Dlatego uznaje się, iż zmniejszenie wskaźników na poziomie rezultatu oraz produktu nie musi automatycznie oznaczać znaczącej modyfikacji wpływającej na zachowanie zasady trwałości. W przypadku, gdy cele projektu zostały utrzymane, pomimo zmniejszenia osiągniętych wartości niektórych wskaźników, należy przyjąć, iż ta przesłanka trwałości projektu została zachowana. W przypadku niedotrzymania wskaźników projektu należy jednak zbadać towarzyszące temu przesłanki np. obiektywne procesy gospodarcze czy też starania beneficjenta poczynione dla utrzymania pełni wskaźników. Podobne problemy dotyczące utrzymania wskaźników projektu pojawiają się także w innych programach operacyjnych. Na przykład w odniesieniu do ZPORR IZ uznaje, iż względem wskaźników rezultatu w projekcie, możliwe jest przyjęcie 25%-owego odstępstwa od realizacji ich założonej wartości (np. w odniesieniu do zachowania miejsc pracy) z zastrzeżeniem uzasadnienia przez beneficjenta przyczyn zaistnienia takiej sytuacji. Zaleca się również rozwiązanie polegające na tym, iż beneficjent zostaje zobligowany do wykazania na koniec okresu trwałości średniorocznego zatrudnienia w wysokości co najmniej 75% zadeklarowanego wskaźnika, co zostanie sprawdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez IW pod koniec okresu trwałości". Jednocześnie skarżąca w trakcie postępowania przed organami wyjaśniała, że konieczność modyfikacji średniej ceny produktów wynikała z zewnętrznych przyczyn o obiektywnym charakterze, których nie była w stanie przewidzieć ani im zapobiec. W szczególności wskazywała, że analizy, na podstawie których dokonano szacunku wskaźnika "Średnia cena produktu w sprzedaży na wyłączność ([...])", wykonane zostały jeszcze w 2009 r., na podstawie występujących wtedy tendencji rynkowych na rynku e-usług. Wówczas nie było możliwe przewidzenie, że technologia FLASH, na której opierał się stworzony przez nią portal z e-usługami dla branży reklamowej, będzie stopniowo zastępowana technologią HTML5 i CSS3, co wpłynie negatywnie na popyt na świadczone za pośrednictwem portalu usługi i wymusi obniżkę cen w celu zachowania rentowności całego przedsięwzięcia. Okoliczności te nie są pozbawiona znaczenia, zwłaszcza w świetle cytowanych wyżej (podkreślonych) fragmentów opracowania. Skarżąca dodaje też, że niemałe znaczenie miało w tym kontekście również opóźnienie w rozpoczęciu realizacji Projektu, wynikające z niesłusznego odrzucenia Projektu i jego przywrócenia do realizacji dopiero w drodze procedury odwoławczej, które to opóźnienie już na starcie uczyniło założenia finansowe projektu, warunkowane popytem na usługi oparte na technologii FLASH, w części nieaktualnymi. Sąd przyjmuje za słuszny i ten argument skarżącej, że wskaźnik rezultatu "Średnia cena produktu w sprzedaży na wyłączność ([...])" nie zaliczał się w do wskaźników istotnych z punktu widzenia realizacji Projektu w tym rozumieniu, że jego założenie w projekcie w niższej wartości niż 250 zł, np. tej która ostatecznie została ustalona przez PARP w latach 2013 i 2014 (60-90 zł), nie spowodowałby negatywnej oceny tegoż Projektu, gdyż wysokość ceny produktu oferowanego przez e-usługę nie była kryterium konkursowym, ani nie była poddawana ocenie co do jej "rynkowości". Oznacza to, że obniżenie ww. ceny średniej produktu było irrelewantne z punktu widzenia budżetu ogólnego (danego funduszu), skoro nawet w przypadku przyjęcia już na samym początku niższej ceny średniej produktu projekt skarżącej i tak zostałby zaakceptowany z taką samą kwotą dofinansowania. Innymi słowy, gdyby skarżąca od razu założyła we wniosku o dofinansowanie, że "Średnia cena produktu w sprzedaży na wyłączność ([...])" będzie wynosiła 50 zł, a nie 250 zł, to i tak uzyskałaby takie same dofinansowanie, a nikt nie kwestionowałby, że Projekt został zrealizowany bez nieprawidłowości w tym zakresie. W tym zakresie należałoby rozważyć, czy mamy to do czynienia z przypadkiem wyłączającym uznanie omawianego uchybienia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż – posługując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku TSUE z 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14 – "można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu". Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął wyżej przedstawioną argumentację skarżącej, czym wprost naruszył przepisy prawa procesowego. Powinnością organu jest bowiem wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 kpa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie – zgodnie z art. 107 § 3 kpa – w uzasadnieniu decyzji. Przy czym nie można wyżej przedstawionej argumentacji skarżącej – jak słusznie zauważono w skardze – szablonowym stwierdzeniem, że to beneficjent bierze na siebie ryzyko przedsięwzięcia, gdyż to nie spełnia wymogu uwzględnienia przesłanek oceny stwierdzonej nieprawidłowości sformułowanych w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Podobnie jak nie można wyżej przedstawionej argumentacji pominąć powołując się tylko na obowiązek informacyjny beneficjanta, o jakim mowa w § 8 ust. 11 Umowy. Kolejny zarzut skargi zasługujący na uwzględnienie, jako naruszenie przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ufp – dotyczy błędnego określenie poziomu wskaźnika "Średnia cena produktu wyłączność ([...])" w 2015 r. Organy ustaliły bowiem, że skarżąca osiągnęła sporny wskaźnik rezultatu w 2015 r. na poziomie 90,94 zł. Tymczasem osiągnięcie wskaźnika na poziomie 90,94 zł w 2015 r. nie było w ogóle przedmiotem jakiejkolwiek kontroli bądź weryfikacji, ani wyjaśnień ze strony skarżącej, a przyjęta dla tego okresu wartość jest dowolna. Skoro bowiem, postępowanie kontrolne zakończyło się w lutym 2015 r., a następnie było tylko uzupełniane o wyjaśnienia skarżącej zawarte piśmie z 8 maja 2015 r. dotyczącym odmowy podpisania informacji pokontrolnej. Wobec tego postępowanie kontrolne siłą rzeczy nie mogło obejmować ustaleń w przedmiocie poziomu wskaźnika "Średnia cena produktów w sprzedaży na wyłączność ([...])" osiągniętego w 2015 r., ponieważ te mogły być poczynione najwcześniej 31 grudnia 2015 r. Skarżąca zwraca też uwagę, że w piśmie z 10 kwietnia 2015 r. wzywano ją tylko do wykazania realizacji tego wskaźnika w 2013 i 2014 r., więc wyłącznie w tym zakresie skarżąca przedstawiała swoje wyjaśnienia we wspomnianym piśmie z 8 maja 2015 r. Na żadnym etapie skarżącej nie wzywano natomiast do przedstawienia danych za 2015 r., co jest oczywiste, bo czynności kontrolne były finalizowane na wiele miesięcy przed końcem 2015 r., a wiec nie dało się wówczas określić średniej ceny produktu za cały 2015 r. Podsumowując powyższe, zasadnie skarżąca wnioskuje, że z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia u niej w czasie właściwym kontroli utrzymania kwestionowanego wskaźnika rezultatu w 2015 r., skutkuje brakiem możliwości ustalenia, jaki był wówczas jego średni poziom, i czy został utrzymany na założonym poziomie 250 zł. W takiej sytuacji należy przyjąć, że w 2015 r. nieprawidłowości w tym zakresie nie wystąpiły (bo nie zostały stwierdzone). Chyba że organy będą w stanie ustalić (co wydaje się trudne, z uwagi na upływ czasu), jaki wskaźnik rezultatu skarżąca faktycznie osiągnęła w 2015 r. W efekcie – słusznie skarżąca podnosi – że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia 1083/2006 (co wymaga dodatkowych rozważań organu z uwzględnieniem uwag omówionego wyżej opracowania z 2012 r.). To na obecnym etapie postępowania, obliczenie żądania zwrotu dofinansowania za lata 2013-2015 r. w części wynikającej z trwania tej nieprawidłowości przez 365 dni w 2015 r., było błędne. Sąd za chybiony uznaje natomiast zarzuty skargi dotyczące kwalifikowalność wydatku na zakup notebooka Apple MacBook. Przede wszystkim wskazać należy, że to nie tylko rozbieżność w opisie tego urządzenia w postanowieniu o umorzeniu śledztwa z 23 lutego 2011 r. zdecydowały o uznanie tego wydatku za niekwalifikowalny. Minister w tym zakresie trafnie wskazał, że podczas kontroli na zakończenie realizacji Projektu z 13 marca 2013 r. skarżąca wprowadziła w błąd zespół kontrolny nie zgłaszając faktu kradzieży, przedstawiając inny środek trwały, a następnie przekazując ewidencję środków trwałych zawierającą nierzetelne dane (notebook Apple MacBook ProCare i5 nadal widniał w ewidencji), w szczególności w zakresie przekazania środka trwałego nr [...] do likwidacji i braku środka trwałego o numerze [...]. Sąd wskazuje, że skarżąca była zobowiązana, do prawidłowego udokumentowania wydatków kwalifikowalnych do objęcia wsparciem (p. np. § 6 Umowy). Kolejna grupa zarzutów dotyczy zagadnienia przedawnienia żądania zwrotu dofinasowania. Przypomnieć należy, że w zaskarżonej decyzji Minister oparł swoje twierdzenia o braku przedawnienia w sprawie na dwóch podstawach prawnych, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i art. 66a ufp. Sąd za zasadne uznaje zarzut dotyczący naruszenia art. 66a ufp. Przede wszystkim sąd w składzie orzekającym w sprawie przyłącza się do poglądów orzecznictwa, że art. 66a ufp nie ma zastosowania do wydania, lecz wyłącznie do wykonania decyzji zwrotowej. Zgodnie bowiem z art. 66a ust. 1 pkt 1 ufp – zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna. Skoro przepis ten wprost wskazuje, że początek biegu 5-letniego okresu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, to tym samym zasady logiki nie pozwalają na przyjęcie, że chodzi w nim o termin przedawnienia do wydania takiej decyzji. Prowadziłoby to do nieakceptowalnego stanowiska, że wydanie decyzji zwrotowej nie jest w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczyna się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna. Wprawdzie dostrzec trzeba, że z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej ten przepis (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475; druk nr VIII.1636) wynika, że projektodawcy mogło chodzić o termin do wydania decyzji zwrotowej, uregulowany dotychczas w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, niemniej jednak poprzez ostateczną jego redakcję odnoszącą się do "dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna" ten zamiar nie mógł zostać osiągnięty i zdaniem sądu ostateczne brzmienie art. 66a ust. 1 ufp odnieść można co najwyżej do regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, czyli do określenia okresu wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4324/21; a także wyrok WSA w Gliwicach 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 415/20, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z 4 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1167/21). Niezależnie od dokonanej wyżej wykładni art. 66a ust. 1 pkt 1 ufp, sąd przyłącza się również do wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, że regulacje dotyczące przedawnienia mają charakter materialnoprawny, co sprawia, że nie mogą odnosić się do stanów zaistniałych przed ich wejściem w życie (zob. np. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1764/18), co trafnie podnosi skarżąca. Uwzględnienia powyższego zarzutu w zakresie nieprawidłowego powołania się przez organy na art. 66a ufp, nie czyni jednak, że decyzje zwrotowe w sprawie zapadły w warunkach przedawnienia, ponieważ organy powołały się także na przepisy rozporządzenia 2988/95. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 – okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, polegającą na nieotrzymaniu wskaźnika rezultatu w okresie jego trwałości i naruszeniu procedur opisanych w Umowie. Zidentyfikowana nieprawidłowość ciągła naruszała reguły trwałości i ustała z końcem okresu trwałości, tj. 31 grudnia 2015 r. Przy czym stwierdza, że przedwczesne przyjęcie przez organy, że skarżąca osiągnęła wskaźnik rezultatu w 2015 r. na poziomie 90,94 zł – o czym była mowa wyżej – nie oznacza jeszcze, że skarżąca osiągnęła wymagany wskaźnik rezultatu na zakładanym poziomie 250 zł. Zresztą sama skarżąca tego nie wnioskuje, powołując się przecież na ww. opracowanie Ministra, wskazując na uwarunkowania gospodarcze. W tej sytuacji przyjęcie przez organy, że należy liczyć od 31 grudnia 2015 r. jako początek biegu terminu przedawnienia było prawidłowe. Oznacza to, że termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczął swój bieg 31 grudnia 2015 r., a zatem zobowiązanie uległoby przedawnieniu 31 grudnia 2019 r. Przy czym upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, tj. maksymalnie 8 lat od daty ustania nieprawidłowości. Sąd stwierdza, że organy zasadnie wskazały, że bieg terminu przedawnienia był przerywany 6 listopada 2019 r., tj. w dniu zapoznania się przez pełnomocnika skarżącej z aktami sprawy, w których znajdowały się m.in. wezwanie do zwrotu dofinansowania, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, decyzje PARP z 21 września 2018 r. i 26 lutego 2021 r. Wbrew bowiem ocenie skarżącej, zapoznanie się przez pełnomocnika skarżącej z aktami sprawy, można uznać za "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwo lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/85. Potwierdza to najnowszy wyrok TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22, i jego teza trzecia, w której wskazano, że "art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości." (por. pkt 43 oraz pkt 3 sentencji). Sąd stwierdza, że w świetle przywołanego wyroku, z pewnością zapoznanie się przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 6 listopada 2029 r. z pełnymi aktami sprawy, spełniło definicję "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby. W tej sytuacji Minister prawidłowo uznał, że decyzje obu instancji wydano przed upływem terminu przedawnienia, gdyż 8-letni termin przedawnienia nieprawidłowości upływał dopiero 31 grudnia 2023 r. Dlatego ostatecznie zarzuty dotyczące kwestii przedawnienia sąd uznał za chybione. Podsumowując, sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do powodów nieosiągnięcia przez skarżącą zakładanego wskaźnika rezultatu (250 zł) w świetle powołanych przez skarżącą okoliczności, o jakich mowa w punkcie 3.4 (akapit 50) opracowania Ministra Rozwoju Regionalnego "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich". Powyższe może przekładać się na ocenę, czy w sprawie w ogóle doszło do wyczerpania wszystkich przesłanek aby uznać, że w sprawie zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Ponadto stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób dostateczny, w szczególności w zakresie ustalenia osiągnięcia wskaźnika rezultatu za 2015 r., co przekłada się bezpośrednio na właściwość wyliczenia wysokości zastosowanej korekty finansowej. Reasumując sąd stwierdza, że Minister naruszał przy rozpoznaniu odwołana przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 67 ufp, a także art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało uwzględnienie skargi. Ponownie prowadząc postępowanie, Minister zastosuje się do przedstawionych uwag sądu i rozpozna sprawę, przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie wyżej opisanym. W rezultacie sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na zasądzone koszty sądowe (6.917 zł) składają się: 5.400 zł koszty zastępstwa procesowego adwokata, 1.500 zł wpisu od skargi i 17 zł opłaty za pełnomocnictwo