V SA/Wa 2552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2014 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga J. J. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Beneficjent) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni Nr ... z dnia ... kwietnia 2014 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. Nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Skarżący 4 maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P.wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z ... grudnia 2009 r. przyznał skarżącemu wnioskowane płatności bezpośrednie na 2009 r. w wysokości ... zł (JPO ... zł i UPO ... zł). Decyzja została doręczona skarżącemu 7 grudnia 2009 r. i nie wniesiono od niej odwołania. Zawiadomieniem z ... marca 2014 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z .. grudnia 2009 r. W trakcie postępowania skarżący (3 kwietnia 2014 r.) oświadczył, że złoży odwołanie od decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, ponieważ nie zgadza się z prowadzonym postępowaniem, gdyż płatności zostały przyznane nie z winy rolnika. Ponadto dodał, że każde płatności otrzymane z dopłat przekazywał dzierżawcy K. W. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z ... kwietnia 2014 r. – wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DZ. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) – stwierdził nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydając decyzję nie rozpatrzył całości zebranego materiału dowodowego. W szczególności nie uwzględnił pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z ... listopada 2008 r. oraz załączonej do pisma umowy dzierżawy z ... czerwca 2000 r., na mocy której skarżący wydzierżawił na okres 10 lat gospodarstwo rolne K. W., a także oświadczenia skarżącego z 8 listopada 2010 r. wraz z załączonym oświadczeniem K. W. z 6 listopada 2010 r., w którym oświadczający wskazali, iż skarżący nie użytkował gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku. Zatem Kierownik Biura przyznał przedmiotowe płatności, pomimo, iż skarżący nie posiadał gruntów zadeklarowanych we wniosku na dzień 31 maja 2009 r., co jest podstawową przesłanką do ich przyznania, przez co rażąco naruszył art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 k.p.a. Od przedmiotowej decyzji skarżący 9 maja 2014 r. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił przyczyny zdrowotne oddania w dzierżawę gospodarstwa, a także to, że jego sposób działania dotyczący składania wniosku i uzyskiwania dopłat na siebie był podyktowany uzyskaną informacją z ARiMR. Prezes ARiMR decyzją z ... czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Następnie wyjaśnił, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2009 zostały określone między innymi w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach wspólnotowych, tj. w rozporządzeniach: Rady (WE) Nr 73/2009, Komisji (WE) Nr 1120/2009 oraz Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy o płatnościach (art. 7), w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 uprawnionym do przyznania płatności jest rolnik, który posiada w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności działki rolne, przy czym posiadaczem rzeczy, w zależności od tego, kto nią faktycznie użytkuje, może być zarówno właściciel, jak i dzierżawca, najemca, czy użytkownik takiej rzeczy. Posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach, należy zatem definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej może polegać na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale także na swobodnym decydowaniu o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. Zatem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ przyznaje osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. Deklarując działki rolne do płatności wnioskodawca jest zobowiązany do zgłoszenia faktycznie użytkowanych powierzchni na posiadanych w rozumieniu ustawy o płatnościach działkach ewidencyjnych. Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR wskazał, że w rozpatrywanej sprawie złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 miało miejsce 4 maja 2009 r., natomiast przeniesienie posiadania – na podstawie umowy dzierżawy – gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, nastąpiło 7 czerwca 2000 r. Z powyższego wynika zatem, że w dniu składania wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, a tym samym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, skarżący nie był posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku. Uwzględniając powyższe, za rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z ... grudnia 2009 r. należy uznać przyznanie skarżącemu płatności na rok 2009, pomimo iż przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności na ten rok, a tym samym przed 31 maja roku, w którym został złożony wniosek skarżący przeniósł na rzecz K. W., posiadanie gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku z 4 maja 2009 r. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że przekazywał dzierżawcy otrzymywane dopłaty, Prezes ARiMR stwierdził, iż fakt ten ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której kontroli podlega czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z ... grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W obecnym postępowaniu Prezes ARiMR bada jedynie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Prezes ARiMR dodał, że kwota płatności na rok 2009, przyznanych w decyzji z ... grudnia 2009 r., została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów i nie ma znaczenia sposób rozdysponowania tych środków przez skarżącego. Prezes ARiMR dodał, że stan zdrowia oraz sytuacja materialna i rodzinna skarżącego pozostają bez wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji z ... grudnia 2009 r., podobnie jak uzyskane informacje w ARiMR, że dopłaty bezpośrednie mogą być przyznane na właściciela gospodarstwa rolnego. Prezes ARiMR podkreślił przy tym, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności zadeklarował we wniosku, iż znane mu są zasady przyznawania płatności i skutki podejmowanych działań i zaniedbań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że nie jest winien, gdyż nie osiągnął żadnych korzyści majątkowych. Podtrzymał także dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego z urzędu w piśmie procesowym z 20 marca 2015 r. sprecyzował skargę wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postepowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie przez Prezesa ARiMR, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z ... grudnia 2009 r. powinien był rozpatrzyć w ramach całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pismo KRUS z 12 listopada 2008 r. oraz załączona do pisma umowę dzierżawy z ... czerwca 2000 r. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, natomiast pismo KRUS z 12 listopada 2008 r. oraz umowa dzierżawy z ... czerwca 2000 r. nie zostały załączone przez skarżącego do wniosku o przyznanie płatności na 2009 r.; 2. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z ... grudnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy środki pieniężne otrzymywane przez skarżącego tytułem przyznanych płatności, były przez niego przekazywane faktycznemu użytkownikowi działek ewidencyjnych ... m.in. na utrzymanie przez niego użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej w wyniku czego nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiły gospodarcze skutki naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z ... grudnia 2009 r. jako aktu wydanego przez organ państwowy w praworządnym państwie, a tym samym, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3. zastosowanie przez Prezesa ARiMR w decyzji nr ... art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z ... grudnia 2009 r., natomiast zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji, w sytuacji, gdy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania ww. decyzji, które nieznane organowi, który wydał decyzję czyli Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub – jak w niniejszej sprawie – z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. III SA 829/95, nie publ.; wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, między innymi jak wskazuje pkt 2 tego przepisu, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09; pub. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H. Beck, str. 630). O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powyższy pogląd ma w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący charakter. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, że stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające stwierdziły, że Kierownik Biura Powiatowego w P. przyznając skarżącemu płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 rażąco naruszył art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (...). Sąd stwierdza, że prawidłowo wywiódł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, że posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu ww. przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszystkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Zgodnie z bezspornie ustalonym w sprawie stanem faktycznym skarżący od 2000 r. nie był już posiadaczem działek, co do których wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności za 2009 r., w rozumieniu tych przepisów, albowiem wydzierżawił je K. W., który od tego czasu je uprawia i faktycznie posiada. W tej sytuacji organy orzekające zasadnie przyjęły oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu co stanowi przesłankę obligującą organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez przyznanie pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie takiej pomocy, prawidłowo zostały przez organy orzekające w sprawie rozważone i uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z ... grudnia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w myśl którego – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Zaprezentowane w piśmie procesowym z 20 marca 2015 r. rozumienie tego przepisu jest błędne. Intencją ustawodawcy wprowadzenia modyfikacji przepisów postępowania administracyjnego zawartych k.p.a. poprzez art. 3 ustawy o płatnościach, było bowiem "przyspieszenie" postępowania tak, aby jak najszybsza była możliwość wypłaty środków finansowych. Nie oznacza to jednak, że organ ma pomijać w sprawie informacje i dokumenty, które posiada lub o których wie z urzędu, a opierać się jedynie na wniosku i załącznikach przedstawionych przez wnioskodawcę. Zaprezentowane przez pełnomocnika rozumienie tego przepisu, prowadziłoby w praktyce do zwiększonej ilości przypadków takich, jak w niniejszej sprawie tj. przyznanie płatności osobie nieuprawnionej. Sąd zauważa także, że teza wyroku NSA sygn. II GSK 87/11 z 7 marca 2012 r. powołana w piśmie procesowym z 20 marca 2015 r. dotyczy innego stanu faktycznego, w którym skarżący zarzucał organom brak poszukiwania przez organ z własnej inicjatywy środków dowodowych, a więc odwrotnie jak w niniejszej sprawie. Sąd za niezasadny uznał także zarzut błędnego przyjęcia przez organ trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji z ... grudnia 2009 r. (wznowienie a nie stwierdzenie nieważności). W przedmiotowej sprawie informacja KRUS z 24 listopada 2008 r., umowa dzierżawy z 2000 r., oświadczenia skarżącego i K. W. z listopada 2008 r. były znane organom ARiMR w tym Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w P., skoro skarżący wraz K. W., jak wynika z treści odwołania, informowali o tym ten organ. W tej sytuacji tryb wzruszenia decyzji z ... grudnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. byłby niewłaściwy. Konkludując Sąd uznał, że w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy ARiMR prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Nie doszło też do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, a fakt, że skarżący przekazywał otrzymywane dopłaty dzierżawcy nie ma znaczenia przy ocenie niniejszej sprawy, w której kontroli podlegało, czy organy administracji prawidłowo oceniły dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w decyzji z ... grudnia 2009 r. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.