V SA/Wa 2570/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. W dniu [...] maja 2013 r. "S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej: Spółka, Skarżąca ) złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wnioskowi został nadany [...]. Wniosek dotyczył przyznania pomocy na budowę [...]. Weryfikacja wniosku o przyznanie pomocy zakończyła się wynikiem negatywnym ze względu na brak jednego z wymaganych załączników do wniosku o przyznanie pomocy, w postaci kosztorysu inwestorskiego w zakresie zadania A.11 dotyczącego [...], opiewającego na kwotę [...] zł. Pismem [...], wydanym [...] lipca 2013 r. Agencja odmówiła przyznania pomocy, ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust.1 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. poprzez niedołączenie do wniosku o przyznanie pomocy kosztorysu inwestorskiego na budową [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Agencja wskazała, że realizacja tego typu inwestycji wiąże się z wykonywaniem szeregu robót budowlanych, zatem jedynym prawidłowym sposobem wyceny tego zadania jest sporządzenie kosztorysu inwestorskiego. Ponadto podkreślono, że sposób wyceny w postaci kosztorysu został zadeklarowany przez samego wnioskodawcę w biznes planie operacji, w tabelarycznym zestawieniu zadań. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Spółka wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że zakwestionowana przez organ pozycja swoim zakresem obejmowała wyłącznie zakup kompleksowego rozwiązania tj. urządzeń wraz z montażem, składających się na [...], na potwierdzenie czego złożyła ofertę [...] Tym samym, w ocenie Spółki, brak było podstaw do przedkładania kosztorysu inwestorskiego. W wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Zastępca Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych, działający z upoważnienia Prezesa ARiMR pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] stwierdził, iż nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję. W ocenie organu analiza przedłożonej przez beneficjenta dokumentacji potwierdza zasadność rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2013r., bowiem jak wynika z powołanych przez organ przepisów prawa budowlanego, [...], a tym samym jej montaż jest również robotą budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( Dz.U. nr 243 poz. 1623 ze zm. ). Dlatego też zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, skoro na roboty budowlane wymagany jest kosztorys inwestorski, to należało go przedłożyć. Brak przedłożenia powyższej dokumentacji uzasadniał, na podstawie § 10 ust 1 rozporządzenia z 17 października 2007r., bez konieczności uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, odmowę przyznania pomocy. Pismem z dnia [...] października 2013 r. "S." Spółka z o.o. złożyła do WSA w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2013r. ([...]), dotyczące odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Wskazanej wyżej odmowie przyznania pomocy zarzuciła: 1. naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1), 2) i 3) w związku z art. 22 ust. 2 Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, Nr 64, poz. 427 ze zmianami) poprzez brak właściwego pouczenia skarżącej o dokonywanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwalifikacji wskazanego we wniosku o przyznanie pomocy Zadania A.11 [...]) jako operacji obejmującej inwestycję polegającą na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją oraz wiążących się z tym skutków braku złożenia stosownego kosztorysu inwestorskiego obejmującego to Zadanie, a także poprzez brak wezwania skarżącej do złożenia takiego kosztorysu inwestorskiego w związku z powołaną wyżej kwalifikacją ZadaniaA.11, 2. naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444, ze zmianami) poprzez jego błędną wykładnię oraz § 10 ust. 1 tego Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazanych wyżej zarzutów skarżąca ponownie zakwestionowała prawidłowość uznania, że na Zadanie A. 11 winien zostać złożony kosztorys inwestorski. Wyjaśniła, że zadanie to miało polegać na zakupie gotowych urządzeń – [...]. Ze względu na specyfikę tego zadania nie został, jak podała sporządzony kosztorys inwestorski. Dalej skarżąca zarzuciła bierność Agencji odnośnie chęci ustalenia przyczyn braku załączenia kosztorysu dotyczącego tego zadania pomimo tego, że stosowne kosztorysy załączone były do pozostałych zadań. Zdaniem Spółki jakakolwiek podjęta w tym zakresie inicjatywa Agencji doprowadziłaby, jak wskazano do wyjaśnienia przez skarżącą specyfiki zadania A.11 i przedłożenia w tej kwestii dodatkowej dokumentacji na potwierdzenie przyjętej metody dla tego Zadania, a ewentualnie gdyby wyjaśnienia te dla organu okazały się niewystarczające i uzasadnionym byłoby przedłożenie kosztorysu skarżąca z pewnością by takowy złożyła. Brak wezwania do uzupełnienia wniosku o załączenie kosztorysu inwestorskiego dotyczącego przedmiotowego zadania jest, w ocenie Spółki całkowicie nieuzasadniony i sprzeczny z obowiązkiem rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego określonym w art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie i wniosła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, Agencja, w oparciu o powołane przepisy prawa budowlanego oraz ich wykładnię prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiła dalsze uzasadnienie dla wymagania by skarżąca dołączyła do wniosku kosztorys inwestorski dotyczący zadania w postaci [...]. Szerzej odniosła się również do zarzutów skargi naruszenia zasad procedury administracyjnej przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej wskazując, iż nałożonym w tym zakresie, przepisami prawa obowiązkom, nie uchybiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy w zakresie działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Podstawa prawna wniosku wynika z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. Nr 200 poz. 1444 dalej: rozporządzenie) wydanego na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 w. w. ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy 7 marca 2007 r. pomoc w ramach powyższego działania przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy wyłączone jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez podmioty wdrażające postępowaniach w sprawach przyznawania pomocy. Zgodnie z art. 22 ust.3 ustawy o wspieraniu w przypadku, gdy nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający (m.in. Agencja) informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Szczegółowe natomiast warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. Zgodnie z § 9 ust.2 pkt 3 cyt. rozporządzenia do wniosku o przyznanie pomocy należy dołączyć kosztorys inwestorski opracowany metodą kalkulacji uproszczonej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym - w przypadku gdy operacja obejmuje inwestycję polegającą na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją. Natomiast w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został złożony w terminie lub nie zawiera co najmniej jednej z informacji, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1-7, lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 9 ust. 2 pkt 1-3,( zatem m.in. kosztorysu inwestorskiego ) Agencja nie przyznaje pomocy. W tym zakresie przepis art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga ponadto fakt, iż przygotowana i powszechnie dostępna na stronach internetowych Agencji Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy ma na celu ułatwienie Wnioskodawcom prawidłowe wypełnianie dokumentów aplikacyjnych. Określa ona wymagania w zakresie składanych dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie przyznanie pomocy. Należy zaznaczyć, iż składając wniosek o przyznanie pomocy Wnioskodawca powinien posiadać wiedzę dotyczącą przepisów prawnych mających zastosowanie w procesie przyznawania pomocy, jak również wymagań opracowania dokumentacji aplikacyjnej. Jednocześnie Wnioskodawca przystępujący do Programu jest zobligowany do stosowania się do zapisów tejże Instrukcji. Wypełnienie formularza wniosku o przyznanie pomocy i dołączenie odpowiedniej dokumentacji powinno być zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Stanowią one swoistą instrukcję co do tego jakiej treści i w jaki sposób powinny zostać tamże zamieszczone i jakie obowiązkowe dokumenty złożone. Nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kontestowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04.03.2011 r., sygn. akt. V SA/Wa 2259/10). Wnioskodawca nie może więc stwierdzić, że wymóg podania niektórych informacji bądź danych jest zbędny albowiem podane zostały w innej - jego zdaniem właściwej formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1453/12 z dnia 09.10.2012 r.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, iż odmowa przyznania pomocy nastąpiła z uwagi na niedołączenie do wniosku dokumentu w postaci kosztorysu inwestorskiego na zadanie wskazane w poz. A 11 – [...]. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy prawidłowo, a zatem zgodnie z prawem organ Agencji przyjął, że w zakresie tego zadania kosztorys inwestorski winien zostać złożony, czy też, jak twierdzi skarżący wykonanie [...] w postaci montażu [...] nie stanowiło inwestycji polegającej na budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie lub remoncie połączonym z modernizacją, o czym stanowi zapis § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia. W sporze należy przyznać rację Agencji, która zasadnie wskazuje, że zapis § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia odwołuje się do przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( Dz. U. 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit b tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć m.in. budowle stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiuje budowle jako każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. W tym pojęciu mieszczą się między innymi wolno stojące urządzenia techniczne, instalacje przemysłowe, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody i inne przykładowo wymienione w tym przepisie. Z kolei budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego (art.3 pkt 6 Prawa budowlanego). Natomiast przez roboty budowlane – należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze, słusznie zatem przyjęto, że realizacja zadania w postaci [...] stanowi wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budowę o czym mowa w § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 17 października 2007r. Powyższego nie zmienia stanowisko skarżącej, że realizacja zadania ( [...]) miała polegać na zakupie i montażu [...]. Na uzasadnienie powyższego organ powołując przepisy prawa wskazuje również na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne, w świetle którego tego rodzaju inwestycje – [...] stanowią wykonanie obiektu budowlanego. Słusznie zatem należało przyjąć, że po stronie beneficjenta istniał obowiązek przedłożenia na realizację tego zadania kosztorysu inwestorskiego, a jego niedołączenie obligowało organ do odmowy przyznania pomocy w świetle § 10 ust 1 rozporządzenia z 17 października 2007r. Tym samym zarzuty skargi naruszenia tego przepisu okazały się bezzasadne. W tym miejscu przywołania wymagają również zapisy Instrukcji wypełniania wniosku, która szczegółowo opisuje w jakich sytuacjach należy dołączyć kosztorys inwestorski dotyczący robót budowlanych, co do pojęcia których Instrukcja odwołuje się do wprost do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i jakie są konsekwencje braku jego złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy. Nawet jeżeli uznać, że wnioskodawca miał uzasadnione wątpliwości czy w zakresie tego zadania istotnie wymagany jest kosztorys inwestorski ( chociaż złożona dokumentacja wydaje się temu zaprzeczać, skoro sam beneficjent wskazuje w niej jako sposób wyceny zadania A.11 kosztorys inwestorski, którego nie złożył ) winien przed złożeniem wniosku zwrócić się w formie pisemnej do organu o udzielenie informacji i wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie, by ewentualnie uniknąć ujemnych konsekwencji niedołączenia wymaganego dokumentu, tak istotnego w sprawie, w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia nie dają możliwości jego uzupełnienia w toku weryfikacji wniosku. Skoro skarżący nie skorzystał z tej możliwości, nie może obecnie zasadnie wskazywać na naruszenie przez organ art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i pkt 3 w związku z art. 22 ust. 2 Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu poprzez brak właściwego pouczenia skarżącej o dokonywanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwalifikacji wskazanego we wniosku o przyznanie pomocy zadania oraz wiążących się z tym skutków braku złożenia stosownego kosztorysu inwestorskiego obejmującego to Zadanie, a także poprzez brak wezwania skarżącej do złożenia takiego kosztorysu inwestorskiego w związku z powołaną wyżej kwalifikacją Zadania A.11. Podkreślić wymaga ponownie, że art. 21 ust 2 pkt 3 ustawy o w wspieraniu nakłada na Agencję obowiązek udzielania wnioskodawcom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania jeżeli wystąpią z takim żądaniem. Brak jest również, w ocenie Sądu uwzględnienia pozostałych zarzutów naruszenia art. 22 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, skoro przepisy rozporządzenia – zawarte w § 10 ust 1 nie dają możliwości wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie kosztorysu inwestorskiego, a organ dokonując wstępnej weryfikacji wniosku mając na uwadze jego zapisy i przedłożoną dokumentację właściwie ocenił specyfikę projektu oraz uczynił zadość obowiązkowi rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Reasumując zatem, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się prawidłowe bowiem na gruncie stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa zaistniały przesłanki zawarte w § 10 ust 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007r. odmowy przyznania Skarżącej pomocy finansowej ze środków i unijnych ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego PROW 2007-2013. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.