V SA/Wa 2611/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2005 r. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. K. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. znak [...] o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w pomniejszonej wysokości na rok 2005. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 13 maja 2005 r. H. K. wystąpił do Kierownika BP ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok. Po długotrwałym postępowaniu w dniu [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu H. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. w pomniejszonej wysokości. W dniu 2 sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z p. zm. – dalej "ustawa PROW"). Od powyższej decyzji H. K., reprezentowany przez radcę prawnego S. C., wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy PROW szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na tę działalność są określone w przepisach wykonawczych do tejże ustawy, w tym m.in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) oraz w przepisach wspólnotowych, w szczególności rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004 r.) oraz rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.). Prezes ARiMR podkreślił następnie, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy PROW pomoc z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość złotych w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. W przedmiotowej sprawie Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu ONW na rok 2005 w dniu 22 kwietnia 2009 r., pomimo tego, iż przepisy nie zezwalały na przyznanie płatności w tym terminie. Powyższe - w ocenie Prezesa ARiMR - uzasadniało stwierdzenie przez Dyrektora [...] OR ARiMR nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na rażące naruszenie przez ten organ dyspozycji wynikającej z art. 5 ust. 3a ustawy PROW. Prezes ARiMR wskazał przy tym, że wskazany przepis został wprowadzony do ustawy PROW ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.), a jego zastosowanie nie zostało ograniczone żadnymi przepisami przejściowymi, w związku z czym do sprawy niezakończonej - do jakiej należała sprawa wnioskodawcy - przepis ten również znajdował zastosowanie. Ponadto organ stwierdził, że beneficjent powinien znać przepisy prawa regulujące jego uprawnienia i obowiązki. Równocześnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, kwalifikowane w ramach budżetu EFRROW mogą być jedynie te wydatki, które związane są ze zobowiązaniami podjętymi w ramach PROW na lata 2004-2006. Realizacja zobowiązań podjętych w minionym okresie programowania, może zostać zatem sfinansowania z budżetu EFRROW, jedynie w przypadkach, w których wydanie decyzji administracyjnej, które jest równoznaczne z podjęciem zobowiązania nastąpiło w terminie wynikającym z ustawy PROW. W przedmiotowym przypadku nie można zaś mówić o podjęciu zobowiązania w ramach PROW na lata 2004-2006, ponieważ decyzja administracyjna przyznająca wnioskodawcy płatność została wydana w dniu [...] kwietnia 2009 r. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że płatności z tytułu ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i wspólnotowe tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Wspólnotę. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2011 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. W skardze zawarto zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja Kierownika BP ARiMR w [...] została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Uzasadniając skargę podniesiono, że skarżący w 2005 r. wystąpił do Kierownika BP ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie płatności ONW za ten rok. W trakcie toczącego się postępowania skarżący spełnił też wszystkie, wymagane warunki niezbędne do uzyskania tej płatności. Ponadto do czasu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nikt z pracowników ARiMR nie informował skarżącego o zmianie przepisów prawa, która mogłaby mieć wpływ na zakres jego praw, do czego organ był obowiązany na podstawie art. 8 i 9 k.p.a. Ponadto organ działał w sprawie z naruszeniem przepisu art. 7 i 35 k.p.a. Niezależnie od powyższego uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżący wskazał, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Skarżący stwierdził tym samym, że w sprawie brak jest występowania przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 roku. gdyż brak jest podstaw do twierdzenia, iż poprzez wydanie powyżej wymienionej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący ze swej strony dopełnił wszelkich formalności, mających na celu doprowadzenie do uzyskania stosownej dopłaty. To swoista bezczynność organu administracji spowodowała wyciąganie w tej chwili negatywnych konsekwencji względem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Stan faktyczny ustalony przez organ jest bezsporny, skarżący w 2005 r. wystąpił do Kierownika BP ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie płatności ONW za ten rok, jednakże decyzja ta została wydana dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 r. Tym samym zadaniem Sądu jest ocena, czy organy wydając decyzje stwierdzające nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. działały zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , będącym podstawą stwierdzenia nieważności i czy Kierownik BP ARiMR w [...] działał z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie oprócz przepisów unijnych zastosowanie mają m.in. następujące przepisy krajowe: 1. ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z p. zm.), 2. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z p. zm.). W sprawie mają również - jak wyżej wskazano - zastosowanie przepisy prawa unijnego, w tym: 1. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. UE. L. Nr 141.18 z p. zm.) - odnoszące się do pomocy za lata 2005-2009, 2. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 243 , poz.6). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji i ustosunkowaniem się do podniesionych w skardze zarzutów przypomnieć należy, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznającej skarżącemu płatność ONW za 2005 r. W decyzjach stwierdzających nieważność przyjęto, że przyczyną nieważności było rażące naruszenie prawa – przepisu art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (ustawa PROW), zgodnie z którym pomoc z tytułu zalesiania jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość złotych w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał H. K. w dniu [...] kwietnia 2009r. płatność z tytułu ONW na rok 2005, pomimo, że przepisy nie zezwalały już na przyznanie tej płatności. Sąd podziela pogląd organów orzekających w sprawie nieważności, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy przyznaniu wnioskodawcy płatności ONW. Zgodnie z jednolitą wykładnią dotyczącą przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i bezsporny, nie stwarzający podstaw do odmiennej wykładni, został naruszony przepis prawa. W wyroku z 27 października 2003r. (sygn. akt IVSA 905/2002) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.". Treść art. 5 ust. 3a ustawy PROW stanowi wprost, że pomoc w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich, ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r." Treść przepisu jest jednoznaczna, a zawarty w nim termin o charakterze terminu prawa materialnego jest nieprzekraczalny i nieprzywracalny. Tego rodzaju terminy materialne, przewidziane dla organów do wydania decyzji występują również w innych przepisach np. w kodeksie postępowania administracyjnego i są to terminy: do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania - art. 146 § 1 i stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 2 (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 323). Wydanie decyzji po upływie wyraźnie przewidzianego w przepisach terminu do jej wydania, zdaniem sądu stanowi rażące uchybienie prawa i wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez organ prawa materialnego – art. 5 ust. 3a ustawy PROW, ani przepisów o charakterze procesowym – art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Kierownik BP ARiMR w [...] naruszył również przepisy prawa wspólnotowego. Mianowicie, zgodnie z art. 4 ust 1 cyt. rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 państwa członkowskie, dla PROW 2004 – 2006 mogą podejmować zobowiązania i dokonywać płatności do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków, określonego w decyzjach zatwierdzających wsparcie Wspólnoty dla programów operacyjnych. W przypadku Polski termin ten został określony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 6.09.2004r. na dzień 31 grudnia 2008r. Z tego też powodu wprowadzono do ustawy PROW przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2007.64.427) z dniem 11 kwietnia 2007 r. zapis określający końcowy termin wydawania decyzji na 30 czerwca 2008r., który uwzględniał to, że po wydaniu decyzji przyznającej pomoc konieczne jest przeprowadzenie niezbędnych operacji finansowych i sprawozdawczych do KE, które dopiero stanowią podstawę do księgowania wydatku z tytułu przyznania pomocy po stronie KE. W konsekwencji zapis ustawy określający ostateczny termin wydawania decyzji na [...] czerwca 2008r. uwzględniał końcowy termin kwalifikowalności wydatków, którym był 31 grudnia 2008r. (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1877/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela tym samym powołany przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 334/2010, w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia [...] czerwca 2008 r., przy czym termin ten jest terminem materialnym, co oznacza, że nie może on być przez organ przekroczony, ani w żaden sposób przedłużony. Nawet przewlekłość postępowania nie mogłaby uzasadniać innego rozstrzygnięcia. Decyzja pozytywna byłaby decyzją niewykonalną, bo płatności z PROW 2004-2006 nie mogłyby być zrealizowane z uwagi na termin kwalifikowalności - 31 grudnia 2008 r., wynikający z rozporządzenia Komisji Nr 1320/2006". Sąd jednocześnie pragnie wskazać, że z przepisów powołanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wynika, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z przepisami. Przepisy te stanowią jednakże, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Rozpatrując całokształt sprawy należy zatem przyjąć, że prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny w sprawie dał organom podstawę do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznająca skarżącemu płatność ONW za 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził ponadto, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 156 § 1 k.p.a., gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa pozostaje w zgodzie z zasadą legalności działania, zawartą w przepisie art. 6 k.p.a. Należy wskazać ponadto, że organy w rozpatrywanej sprawie nie działały z naruszeniem przepisu art. 35 k.p.a., albowiem w wieloletniej zwłoce pozostawał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], a nie organy orzekające o stwierdzeniu nieważności jego decyzji. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.