V SA/Wa 262/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor Sądowy WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... sierpnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. Stwierdza, że decyzja której nieważność została stwierdzona nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją z ... sierpnia 2006 r., nr ... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu--), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... czerwca 2006 r., nr ... umarzającą J. S.. należności finansowane przez płatnika z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem złożonym w dniu 20 kwietnia 2006 r. J. S.. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ...Oddziału w W., Inspektoratu Nr ... o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od ... 1998 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Następnie kolejnym pismem złożonym w dniu 21 kwietnia 2006 r. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należności dotyczyły okresu od ...1999 r. a wnioskiem objęte zostały również należne odsetki za zwłokę. W uzasadnieniu wniosków podała, że w okresie od 1991 r. do 1999 r. prowadziła wraz z mężem (będącym pełnomocnikiem) działalność gospodarczą. Zaległość powstała w związku z problemami związanymi ze sprzedażą wyrobów a mąż zamiast pomóc w regulowaniu zobowiązań finansowych doprowadził Firmę do bankructwa. Zaznaczyła, że od kwietnia 2003 r. jest bez pracy, mieszka wspólnie z ... córkami wraz z którymi utrzymuje się ze świadczeń alimentacyjnych, zasiłków, dopłat do czynszu oraz pomocy finansowej od Wojskowego Biura Emerytalnego. Dodała, że kilkakrotnie starała się o rozłożenie należności na raty ale otrzymała odpowiedzi odmowne. Końcowo zaznaczyła, że chciałaby spłacić zaległości jednakże wymagana kwota jest zbyt wysoka a odsetki za zwłokę stale rosną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z ... czerwca 2006 r., nr ..., po rozpatrzeniu wniosku J. S.. złożonego w dniu 21 kwietnia 2006 r., umorzył stronie należności finansowane przez płatnika z tytułu składek na - konto osobiste (NKP ...) - ubezpieczenia społeczne za okres od ...1998 r. w łącznej kwocie ... zł., ubezpieczenia społeczne za okres od ... r. w łącznej kwocie ... zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od ... r. w łącznej kwocie ... zł. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od ... r. w łącznej kwocie ... zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymującą się z prac dorywczych. Zdaniem Zakładu zobowiązana spełnia warunki określone w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) ponieważ egzekwowanie kwoty zaległości mogłoby zagrozić egzystencji dłużnika. Pismem z 25 lipca 2006 r. (data wpływu do organu) strona podniosła, że powyższa decyzja z ... czerwca 2006 r. odnosi się częściowo do wniosku z 21 kwietnia 2006 r. Jednocześnie wniosła o uzupełnienie informacji co do umorzenia dalszych zobowiązań oraz o wydanie decyzji na drugi wniosek złożony 20 kwietnia 2006 r., który dotyczy zaległości do 1998 r. Rozpatrując powyższy wniosek strony, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z ... sierpnia 2006 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... czerwca 2006 r. o umorzeniu należności z tytułu składek. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu zauważył, że utrzymana w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana została w następstwie rozpatrzenia dwóch wniosków strony z 20.04.2006 i 21.04.2006 r. o umorzenie należności. Przytoczył również treść rozstrzygnięcia decyzji Zakładu. Jednocześnie Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie podlegają umorzeniu należności powstałe na koncie pracowniczym z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od ... r. w łącznej kwocie ... zł., ubezpieczenia społeczne za okres od ... r. w łącznej kwocie ... zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres od ... r. w łącznej kwocie ... oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od .. r. w łącznej kwocie .. zł. Przedstawiając powyższe organ podkreślił, że art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. nie ma zastosowania do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu J. S.., pismem z 15 września 2006 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z Prezesem Zakładu, że nie jest możliwe umorzenie pozostałych należności objętych wnioskiem na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. ponieważ należności powstały jeszcze przed wejściem w życie tego przepisu. Zdaniem skarżącej organ winien zastosować przepisy obowiązujące uprzednio, które nie wyłączały umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Ponadto skarżąca zarzuciła Prezesowi Zakładu, że jej pismo datowane na dzień 24.07.2006 r. zostało sformułowane jako wniosek, w trybie art. 111 k.p.a. o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji i w tym trybie organ winien doręczyć stronie odpowiedź. Dopiero wówczas skarżąca byłaby uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast Prezes Zakładu traktując wniosek o uzupełnienie decyzji jako pismo wszczynające postępowanie w drugiej instancji pozbawił skarżącą możliwości merytorycznego odniesienia się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na okolicznościach, które nie zostały w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.p.p.s.a.--. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę, jak również, że władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu także wówczas gdy strona wnosi o jego uchylenie. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia pozostałej zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek ma zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Treść rozstrzygnięcia powinna zawsze być związana z przedmiotem postępowania i stanowić swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione we wniosku żądanie strony. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego. Tylko o decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie można powiedzieć, że załatwia sprawę administracyjna co do jej istoty, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji gdy decyzja nie rozstrzyga w całości o żądaniu strony to zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. W takich przypadkach termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Zatem w przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia organ administracji publicznej, który uzna zasadność wniosku powinien wydać decyzję, w której uzupełni rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwotnej a termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi będzie biegł od dnia doręczenia stronie decyzji uzupełniającej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... czerwca 2006 r. o umorzeniu wskazanych w niej należności nie zawierała pełnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądąń strony zawartych we wnioskach skarżącej, które wpłynęły do organu w dniu 20.04.2006 r. oraz 21.04.2006, dotyczących umorzenia należności składkowych. Skarżąca, pismem datowanym na 24 lipca 2006 r. (data wpływu do organu to 25.07.2006 r.), skorzystała z omówionego już, określonego w art. 111 § 1 k.p.a., trybu uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji i w wymagany terminie 14 dni od otrzymania decyzji Zakładu wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie rozstrzygnięcia tej decyzji. Obowiązkiem Zakładu w takiej sytuacji było rozpatrzenie wniosku skarżącej. Tymczasem Prezes Zakładu, uznał wniosek strony złożony w trybie art. 111 § 1 k.p.a., jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w następstwie jego rozpatrzenia zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Taki sposób postępowania Prezesa Zakładu uniemożliwił skarżącej skorzystanie z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zgłoszenia merytorycznych zarzutów co do decyzji Zakładu. W sposób szczególny należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości co oznacza, że w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (vide wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepublikowany; wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepublikowany). Zatem skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego - co zostało powyżej wyjaśnione - stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego) przez uprawniony podmiot. Natomiast wydanie decyzji w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, niepublikowany). W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu z ... czerwca 2006 r. a tym samym zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z ... sierpnia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu wydana została z urzędu. Intencją skarżącej, która złożyła wniosek w trybie art. 111 § 1 k.p.a. było uzupełnienie rozstrzygnięcia organu I instancji. Prezes Zakładu nie był uprawniony do zastosowania normy zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. której adresatem jest wprawdzie organ odwoławczy, ale pod warunkiem skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Prezes Zakładu poprzez zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a naruszył ten przepis. Oczywistość omawianej regulacji prawnej z uwzględnieniem wyrazistości nadużycia tego prawa przez organ odwoławczy świadczy w ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (vide wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Oznacza to, że pomiędzy osnową decyzji (rozstrzygnięciem) a jej uzasadnieniem nie mogą występować rozbieżności, jak również, że nie można orzekać w przedmiocie wniosku strony oddzielnie w osnowie decyzji oraz w jej uzasadnieniu. Jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z ... czerwca 2008 r. Jednocześnie w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że nie podlegają umorzeniu należności powstałe na koncie pracowniczym skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne a także Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższe wskazuje, że Prezes Zakładu rozstrzygnął o sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego, nie tylko w osnowie decyzji lecz także w jej uzasadnieniu, próbując sanować w ten sposób niepełną - w zakresie rozstrzygnięcia - decyzję organu I instancji. W tej sytuacji warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.06.2003 r. (sygn. akt. I SA 215/02, LEX nr 149489) - wydanym w zbliżonym stanie fatycznym, w zakresie zawarcia części rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji -wyraził pogląd zgodnie z którym: ,,Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu--. Wyrokiem tym NSA stwierdził nieważność decyzji z powodu jej wydania - omawianym zakresie - z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym podziela przywołany powyżej pogląd prawny i jednocześnie stwierdza, że decyzja Prezes Zakładu z ... sierpnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania ponieważ decyzja ta stanowi oczywiste i jednoznaczne zaprzeczenie omówionych przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdza, że oczywiste naruszenie powyższych wymogów formalnych dotyczących postępowania organu odwoławczego w tym wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej jako rażące naruszenie prawa procesowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi zatem o błędy wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA2998/99, LEX 51249). W ocenie Sądu z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji sprawia, że sprawa rozpatrywana będzie przez organ I instancji w zakresie wniosku skarżącej o uzupełnienie decyzji tego organu, skutecznie złożonego w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie Zakład zobligowany będzie do oceny, czy w odniesieniu do zaległości powstałych przed wejściem w życie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych zastosowanie mają przepisy wskazanej ustawy czy też przepisy obowiązujące uprzednio, co zostało podniesione w skardze J. S... Następnie po wydaniu rozstrzygnięcia organu I instancji wolą skarżącej będzie skorzystanie z możliwości wniesienia środka odwoławczego. Jednakże tylko w sytuacji skutecznego wniesienia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu władny będzie do przeprowadzenia własnego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 k.p.a. z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej dotyczącej wymogów decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 134 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji, której nieważność została stwierdzona do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.