V SA/Wa 2621/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Marian Wolanin, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wydana w następującym stanie faktycznym. H. M. - pismem złożonym w Oddziale ZUS w [...] w dniu 2 lutego 2006 r. - wystąpił z wnioskiem o całkowite umorzenie zaległości jakie powstały na jego koncie. Wnioskodawca wyjaśnił, iż od [...] października 1986 r. do grudnia 2002 r. pracował jako taksówkarz. W okresie od czerwca do grudnia 2002 r. wykonywał pracę w wymiarze połowy etatu, co spowodowało jego trudności finansowe. W tym czasie opiekował się również chorą na cukrzycę matką oraz miał kłopoty z synem, [...]. Powyższe okoliczności spowodowały - zdaniem wnioskodawcy - jego zadłużenie oraz konieczność zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego na 5 lat, który spłaca od stycznia 2005 r. (ostatnia rata kredytowa przypada na grudzień 2009 r.). Skarżący wskazał, iż otrzymuje obecnie [...] wynagrodzenia, zaś same opłaty związane z zamieszkaniem wynoszą [...], w związku z czym nie stać go na spłatę powstałego zadłużenia. Decyzją z [...] marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił ustaloną sytuację majątkową zainteresowanego oraz stwierdził, iż nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku z uwagi na osiągane stałe dochody z tytułu umowy o pracę oraz fakt, iż wnioskodawca spłaca innego wierzyciela (bank). Powyższa decyzja pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r., której nieważność stwierdzono następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2006 r. o sygn. akt. III SA/Wa 2675/06. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z 4 kwietnia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2006 r. Analizując sytuację majątkową wnioskodawcy organ wskazał, iż jest on zatrudniony na podstawie umowy o pracę, uzyskuje miesięczne wynagrodzenie w wysokości [...] brutto, mieszka wraz z synem oraz wnukiem, które to osoby pozostają na jego utrzymaniu. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości ale uzyskał dodatek mieszkaniowy [...]. Jednocześnie wskazano, iż posiada zobowiązania wobec prywatnych wierzycieli, które regulowane są w ramach układów ratalnych. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes postanowił utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu podnosząc, iż w sprawie nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Organ zwrócił uwagę, iż wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających szczególnie trudną sytuację materialną jego rodziny, co pozwala domniemywać, iż jest ona stabilna i nie stwarza konieczności ubiegania się o dotacje z pomocy społecznej. Okoliczność znajdowania się w trudnej sytuacji finansowej nie może - zdaniem organu - uwalniać płatników od obowiązku opłacania wymaganych prawem składek i prowadzić do automatycznego umarzania zaległości powstałych z tego tytułu. W ocenie Prezesa wnioskodawca potraktował składki ubezpieczeniowe jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, regulowanym dopiero wówczas gdy pozostały w nadmiarze środki finansowe po uiszczeniu innych należności i zobowiązań. W konkluzji uzasadnienia podkreślono, iż osoba podejmująca działalność gospodarczą winna ponosić ryzyko tej działalności i nie można przyjąć jako zasady jego przerzucania na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego. W skardze z 7 września 2007 r. na powyższą decyzję H. M. wniósł o jej zmianę w całości oraz o ustalenie, że należne składki w kwocie [...] podlegają umorzeniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie wskazując, iż jego zadłużenie powstało w okresie w którym wykonywał działalność gospodarczą - jeździł taksówką. W tym czasie jego dochody były bardzo niskie, w związku z czym regulował wprawdzie należne składki na ZUS, jednak nie w pełnej wysokości. Skarżący zaprezentował swoją obecną sytuację majątkową i rodzinną podnosząc, iż jest ona bardzo trudna i nie jest w stanie podołać ciążącemu na nim zadłużeniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Przed przejściem do oceny kolejnych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kpa. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, iż organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego rodziny nie przemawia za umorzeniem należności. Wskazać należy, iż skarżący uzyskuje stałe dochody z tytułu umowy o pracę oraz otrzymuje dodatek mieszkaniowy, ponadto jest osobą zdolną do wykonywania pracy i nie wskazuje na żadne przeszkody zdrowotne ani prawne w tym zakresie. Analiza zebranego materiału nie daje również podstaw do przyjęcia jakoby rodzina skarżącego znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy - który był przedmiotem oceny organu - został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi strony, co stanowiłoby przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia. Mimo tego, iż skarżący nie formułuje zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.