V SA/Wa 2627/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu skladek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] 01.2007 r. Skarżący J. L. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G. - wniosek o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W motywach wskazał na problemy zdrowotne, w szczególności na długotrwałą chorobę wątroby (wirus typu "B") oraz na długotrwałe leczenie w Psychiatrycznej Przychodni Lekarskiej (od 2000 r.). Dalej Wnioskodawca podał, że pobierane przez niego leki nie są refundowane przez NFZ, a miesięczny koszt ich zakupu wynosi ok. 150 zł. Ponadto wymienił miesięczne koszty utrzymania, tj. mieszkanie - 327,85 zł, gaz - 70zł, energia elektryczna - 25zł. Wskazując miesięczne dochody w wys. 1.202.10 zł netto, Wnioskodawca wyjaśnił, iż 1/2 ww. kwoty (601 zł) zajęta jest przez komornika sądowego. W końcowej części wniosku Zobowiązany podniósł, iż jego sytuacja jest tragiczna i zagraża życiu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...]04.2007r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ZUS) odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 10-11.2001 w wys. [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres 04-06.2001, 09-11.2001 w wys. [...] zł, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 04.2001, 09-11.2001 r. w wys. [...] zł. W uzasadnieniu podniesiono, że możliwości płatnicze oraz sytuacja zdrowotna Zobowiązanego nie mogą jednoznacznie stanowić podstawy umorzenia powstałych zaległości. Stwierdzono, iż w sprawie brak jest podstaw do umorzenia ww. należności na podstawie art.28 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako u.s.u.s.), ponieważ umorzenie na podstawie cyt. przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji całkowitej nieściągalności należności, która w przedmiotowej sprawie - zdaniem Organu - nie została w żaden sposób wykazana. Jednocześnie wyjaśniono, iż sytuacja osobista i majątkowa Wnioskodawcy nie stanowi przesłanki umorzenia w oparciu o art.28 ust.3a u.s.u.s. oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). W ocenie Organu w przedmiotowej sprawie brak jest argumentów wskazujących, że uregulowanie w późniejszym czasie należności wobec ZUS pozbawiłoby płatnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto wskazano na brak jednoznacznego zestawienia wydatków oraz określenia wpływu jaki miałby na nie dalsze prowadzenie egzekucji na rzecz ZUS. Podkreślono przy tym, że nie można potwierdzić aktualnego złego stanu zdrowia Zobowiązanego, ponieważ przedstawione zaświadczenia lekarskie pochodzą z lat 1999-2001 i 2006. Reasumując Organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności. Pismem z dnia [...]05.2007 r. Zobowiązany zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako Prezes Zakładu), wydał decyzję z dnia [...]07.2007 r. znak: [...], w której utrzymał w mocy decyzję ZUS. W uzasadnieniu decyzji Organ podniósł m.in., iż w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem Zobowiązanego wobec innych płatników, którzy borykają się z jeszcze większymi trudnościami, spłacając jednak zadłużenie. Zdaniem Organu, dalsze dochodzenie należności od Wnioskodawcy daje jeszcze możliwość jego uzyskania, z uwagi na możliwość egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ewentualnie zawarcie korzystnego układu ratalnego. Podkreślono ponadto uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności wobec ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący J. L. ponownie wskazał na okoliczności wymieniane we wcześniejszych wnioskach kierowanych do organu, w szczególności na problemy zdrowotne. Wniósł o zmianę decyzji Prezesa Zakładu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." Zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji powołano treść przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zaś nie ustosunkowano się do oceny sytuacji majątkowej i zdrowotnej Skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, a tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji jest bardzo ogólnikowe. Organ nie dokonał porównania wysokości zarobków Skarżącego z koniecznymi wydatkami, samo tylko wskazanie źródła dochodu nie jest bowiem wystarczające. Nie odniesiono się także do kwestii płacenia przez Skarżącego alimentów na dziecko oraz zajęcia połowy otrzymywanego wynagrodzenia przez komornika sądowego. Ponadto nie wyjaśniony pozostał stan zdrowia Zobowiązanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, iż bez dokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury, stwierdzenie organu, iż zapłacenie zaległych składek nie pozbawi Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika ponadto, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 230-231). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż nie tylko osoba, która wnosi o umorzenie zaległych składek powinna wykazać, że zachodzą przesłanki ich umorzenia. W razie ewentualnej pasywnej postawy strony w zakresie postępowania dowodowego organ w sposób samodzielny zobowiązany jest do ustalenia, czy takie przesłanki zachodzą. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Stan zdrowia Skarżącego pozostał kwestią w ogóle nie wyjaśnioną. Zdaniem Sądu naruszenia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast, a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 wymienionej wyżej ustawy.