V SA/Wa 263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi C. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji do budżetu państwa; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. kwotę 4893 (cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2009 r. zobowiązującą Z. do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dotacji w kwocie 53 847,76 zł. Decyzja ta zapadłą w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zawarł ze Z. w S., umowę nr [...] na kwotę 250,000,00 zł na realizację zadania pn "[...]" w ramach Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. W ramach zawartej umowy, Z. zobowiązał się do realizacji zadania publicznego, określonego szczegółowo w złożonej ofercie, stanowiącej załącznik do umowy. Głównym celem projektu było zorganizowanie wypoczynku dla młodzieży. Zgodnie z § 8 Umowy Zleceniobiorca zobowiązany był do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej środków finansowych otrzymanych na realizację zadania zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r Nr 76, poz. 694 ze zm.), w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych. Strony ustaliły, iż wykonanie umowy nastąpi z chwilą zaakceptowania przez Zleceniodawcę sprawozdania końcowego, które Zleceniobiorca miał obowiązek złożyć w terminie 30 dni od dnia wykonania zadania. Środki finansowe w wysokości 250.000 zł zostały przekazane na konto Z. w dniu 17 lipca 2007 r. W dniu 27 września 2007 r. Z. złożył sprawozdanie końcowe, którego wynikało, że ogółem na koszty zadania wydano kwotę 258.591,62 zł. Sprawozdanie to zostało zaakceptowane przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ( dowód – pismo z 24.06.2008 r. złożone na rozprawie k 175,176 akt sądowych ). W 2008 r. została w Z. przeprowadzona kontrola NIK dot. realizacji zadania publicznego pn. "[...]" w ramach tematu realizacja rządowego programu – Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2007 r. W wystąpieniu pokontrolnym z 20.08.2008 r. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła sposób wykonania umowy dotyczącej zadania finansowanego z Funduszu Inicjatyw Obywatelskich i sporządzenia sprawozdania z jego realizacji. W ocenie NIK realizacja zadania przebiegała niezgodnie z wnioskiem aplikacyjnym oraz postanowieniami zawartej umowy, a sprawozdanie z wykonania zadania publicznego wraz z rozliczeniem dotacji, zawierało nierzetelne dane : 1. z dotacji z FIO, poza dwoma turnusami w M., Z. sfinansowała także obóz w P., zmieniając przedmiot umowy bez akceptacji zamawiającego. Zmiana ta nie została usankcjonowana na piśmie mimo ustalenia przez strony umowy takiego wymogu; 2. w wypoczynku letnim uczestniczyło 237 dzieci objętych dofinansowaniem z FIO tj. o 13 mniej niż planowano. Aby wykazać obecność na obozach pełnej planowanej liczby osób, były pracownik Z. polecił swoim podkomendnym sporządzenie list obecności, zawierających nazwiska fikcyjnych uczestników. Listy te, w ramach rozliczenia dotacji, zostały przekazane do Ministerstwa; 3. ze środków dotacji sfinansowano koszty przewozu wszystkich 294 osób wypoczywających na obozach w M., mimo że sfinansowaniu z FIO podlegał przewóz tylko 124 uczestników zadania. W konsekwencji wydatkowano z dotacji sposób nieuprawniony kwotę 7.858,10 zł; 4. w rozliczeniu dotacji zawyżono o 2.891,98 zł koszty wyżywienia gdyż wykazano 250 uczestników obozów zorganizowanych w ramach realizacji umowy z MPiPS, mimo iż na obozach wypoczywało tylko 237 dzieci, których pobyt mógł być sfinansowany z FIO; 5. z kwoty 64.750 zł wykazanej w rozliczeniu kosztów zakwaterowania uczestników zadania "[...]", tylko 21.652,32 zł miało odzwierciedlenie w ewidencji księgowej. Pozostała kwota, tj. 43.097,68 zł, dotycząca – zgodnie z wyjaśnieniami – m.in. kosztów przygotowania obozowiska, dostawy mediów i amortyzacji sprzętu, nie była potwierdzona dowodami księgowymi, w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości. W konkluzji Najwyższa Izba Kontroli wniosła o dokonanie, w uzgodnieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, korekty sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego "[...]" oraz rzetelne rozliczenie dotacji z FIO uzyskanej na realizację tego zadania. Pismem z 5 lutego 20009r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wezwał Z. w S. C. powołując się na art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, póz. 873 z poz. zm.) w związku z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z póz.zm.), do zwrotu kwoty 63 006,76 zł , na którą składa się należność główna w wys. 53 847,76 zł i odsetki określone jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia złożenia sprawozdania do dnia zapłaty włącznie (na dzień wystawienia wezwania do zapłaty, kwota odsetek wynosi 9 159,00 zł). Decyzją z [...] września 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej z powołaniem się na art. 145 ust. 1 pkt 2 i art. 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. ) zobowiązał Z. do zwrotu części dotacji udzielonej w ramach Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na realizacje zadania pn. "[...]" w kwocie 53 847,76 zł z tytułu należności głównej wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za każdy dzień zwłoki, od dnia złożenia sprawozdania tj. od dnia 27 listopada 2007 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, przy czym kwota odsetek na dzień 7 września 2009 r. wynosi 12 447,00 zł. Organ w swych ustaleniach odwołał się do wystąpienia pokontrolnego NIK i wskazał, że część środków finansowych pochodzących z dotacji została wydatkowana w nadmiernej wysokości tj. w kwocie wyższej niż niezbędna kwota do wykonania zadania, jak również, wydatki nie były prawidłowo udokumentowane w ewidencji księgowej. Stwierdzono również, że zawyżono wydatki dotyczące przewozu (7,858,10 zł) wyżywienia uczestników zadania (2,891,98 zł). Ponadto wydatki związane z pokryciem kosztów zakwaterowania (koszty przygotowania obozowiska, dostawy mediów i amortyzacji sprzętu) na łączną kwotę 43,097,68 zł nie zostały potwierdzone dowodami księgowymi w rozumieniu ustawy o rachunkowości. Od powyższej decyzji Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazywała, że w jej ocenie prawidłowo rozliczyła koszty zakwaterowania uczestników obozu i miała prawo do wystawienia faktur na te koszty. Podnosiła, że faktury wystawiła zgodnie decyzją nr [...] z dnia [...].06.2007r. C. dotyczącej zakwaterowania na obozach [...]. Koszt zakwaterowania uczestników został zawarty w preliminarzu zadania, a po podpisaniu umowy przyjęty do realizacji. Po wykonaniu zadania rozliczenie kosztów noclegów przyjęto bez uwag, zaakceptowała je również późniejsza kontrola z ramienia Ministerstwa. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] listopada 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 6 umowy Zleceniobiorca ( Z. ) zobowiązał się do wykorzystania środków przekazanych przez Ministerstwo, a także ewentualnych przychodów, w tym bankowych, wyłącznie na realizację projektu w zakresie i na warunkach określonych umową. Na podstawie § 11 umowy nr 67 zawartej dnia 16 lipca 2007 r. pomiędzy Ministrem Pracy i Polityki Społecznej a Z., Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej miało prawo kontroli prawidłowości wydatkowania przekazanych środków finansowych, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy wykorzystania środków, Ministerstwo zobligowane było, w świetle obowiązujących przepisów prawa, dochodzić zwrotu tych środków. W prowadzonym postępowaniu organ stwierdził nieprawidłowości w wykorzystaniu przyznanych środków, w związku z tym pismem z dnia [...] lutego 2009r. wezwał Z. do zwrotu kwoty 63.006,76 złotych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że strona w prowadzonym postępowaniu nie wyjaśniła przyczyny nieprawidłowości, powołując się na brak doświadczenia oraz objęcie akcją wypoczynku, na który wydatkowane były pieniądze większej (niż zakładano) liczby uczestników. Strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających prawidłowe rozliczenie, a także nie uzasadniła braku podstaw do dochodzenia przez organ zwrotu dotacji. Podstawą dochodzonego przez organ zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej dotacji był brak dowodów księgowych potwierdzających wydatki w łącznej kwocie 43.097,68 zł oraz zawyżenie wydatków na transport i wyżywienie uczestników obozu w łącznej wysokości 10,750,08 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty 43.097, 68 zł oraz w zakresie odsetek od kwoty 53.847,76 zł za okres od dnia 27 listopada 2007 r. do dnia 7 września 2009 r. oraz zasądzenie na rzecz tej strony kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono : 1. naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 7 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie odniesienie się przez organ administracji do stanowiska skarżącego i nie wyjaśnienie, dlaczego stanowisko to zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie; 2. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa formułowanej w art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu części dotacji w sytuacji, gdy wcześniejsza kontrola sposobu wydatkowania przekazanych środków dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie wykazała nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu części dotacji; 3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez: - bezkrytyczne zaakceptowanie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Najwyższy Izbę Kontroli, które to ustalenia nie uwzględniają specyfiki działania Z. i są dla tejże organizacji dalece krzywdzące, - nie dokonanie przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej własnych ustaleń co do prawidłowości wydatkowania dotacji i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach kontroli NIK, - nie dokonanie ustaleń w zakresie wysokości kosztów zakwaterowania i oceny, czy zaproponowana przez Z. stawka w wysokości 18,50 zł za osobodzień jest stawką adekwatną, - nie uwzględnienie przedłożonych przez skarżącego dokumentów, szczególności faktur potwierdzających koszty związane z zakwaterowaniem uczestników obozu; 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ nie uwzględnił dowodów księgowych w postaci faktur przedłożonych przez skarżącego; 5. błąd w ustaleniach faktycznych i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż skarżący w zakresie kwoty 43.097,68 zł pobrał dotację w wysokości wyższej niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania, podczas gdy wydatki na zakwaterowanie uczestników obozu zostały faktycznie poniesione i udokumentowane; 6. naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż w realiach rozpatrywanej sprawy w zakresie kwoty 43.097,68 zł dotacja została pobrana w wysokości wyższej niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania; 7. naruszenie art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez naliczenie odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia 27 listopada 2007r., tj. od dnia złożenia sprawozdania, podczas gdy zdaniem skarżącego odsetki te mogą być naliczane najwcześniej od momentu otrzymania przez niego wezwania do zapłaty. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zaprezentowane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzutom skargi nie można odmówić słuszności i wobec tego podlega ona uwzględnieniu, ponieważ przeprowadzona kontrola sądowo-administracyjna wykazała naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. 1. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, nie przeprowadził żadnego własnego postępowania w przedmiocie zasadności zwrotu dotacji na podstawie art. 145 ustawy o finansach publicznych. Oparł się jedynie na wynikach kontroli NIK, które przecież nie mają żadnego prejudycjalnego znaczenia dla postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji. Organ udzielający dotacji nie jest zwolniony od przeprowadzenia własnych ustaleń, własnej analizy materiału dowodowego oraz ustosunkowania się do argumentów strony. W uzasadnieniach decyzji obu instancji znajduje się wyłącznie powtórzenie argumentów zawartych w wystąpieniu pokontrolnym NIK. Organ np. nie ustosunkowuje się w ogóle do argumentów strony, że środki na łączną kwotę 43.097,68 zł zostały wydane na zakwaterowanie uczestników zadania, że rozliczyła je przyjmując stawkę 18,50 zł na jednego uczestnika i wynika to ze specyfiki działalności takiej organizacji jaką jest Z. Trudno nie przyznać tym argumentom istotnego znaczenia. Nie wszystkie wydatki muszą być rozliczane fakturami, bo wtedy nie sposób rozliczyć wkładu własnego, który w przypadku Z. polega na wykorzystywaniu własnego sprzętu, który przecież podlega amortyzacji oraz nieodpłatnej pracy [...], która także powinna służyć zaliczeniu na pokrycie kosztów działalności organizacji. Nie ulega wątpliwości, że faktury wystawione przez stronę skarżącą na powyższą kwotę nie spełniają wymogów ustawy o rachunkowości. Jednak organ nie rozważył czy – szczególnie w świetle wyjaśnień strony – nie mogą być potraktowane jako oświadczenie o poniesionych wydatkach. Organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż nie kwestionując poniesienia wydatków na zakwaterowanie co do zasady, a jedynie kwestionując sposób udokumentowania ich poniesienia, powinien wezwać stronę do usunięcia powyższego braku, wskazując jak powinny być udokumentowane. Wcześniej nie można uznać, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. 2. Powyższe uwagi są jednak czynione w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W przesłanych do sądu aktach administracyjnych brak jest np. tekstu umowy z [...].07.2007 r. w pełnej wersji, obejmującej także załączniki, w tym tak istotne jak kosztorys i oferta. Dodać należy, że zakwestionowane faktury dot. zakwaterowania nr [...] i [...] zostały złożone przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu 26.10.2010r. W ocenie Sądu rację ma więc skarżący, iż organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył zasady postępowania dowodowego, określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, niejako ponownie rozstrzygający sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. W sprawie niniejszej - w ocenie Sądu - bez analizy dokumentów wymienionych wyżej nie można ustalić czy dopuszczalne jest rozliczenie kosztów zakwaterowania uczestników w sposób w jaki to proponuje Z.. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nieprawidłowo ustalono w decyzji datę, od której naliczać należy odsetki. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał w decyzji jako datę stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji dzień 27 listopada 2007 r., tj. datę złożenia sprawozdania. Art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. wskazuje, że odsetki od dotacji pobranych nienależnie nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W sprawie zastosowanie mieć będzie druga część zdania punktu 2, cytowanego wyżej przepisu odnosząca się do "stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji". Istotne znaczenie dla właściwego określenia daty ma ustalenie pojęcia "stwierdzenie:". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowiska zaprezentowane w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2008/05 ( LEX nr 192638 ) oraz z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 544/08 ( LEX nr 528057 ), że zapis w przepisie art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. "stwierdzenie nienależnego pobrania" należy łączyć tylko z taką czynnością, która jest stanowcza i nie pozostawia wątpliwości co do jej merytorycznej zawartości. W ocenie Sądu użyte w art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. pojęcie "stwierdzenie" należy rozumieć jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji I instancji. Z tą bowiem chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej nienależnie. Z wymienionych powodów obie decyzje wydane w sprawie nie mogły się ostać, sprawa wymaga ponownego merytorycznego załatwienia. Orzekając ponownie Minister uzupełni materiał dowodowy w sposób wskazany powyżej i oceni czy w świetle zapisów umowy z [...] lipca 2007 r. rozliczenie kosztów zakwaterowania może nastąpić na podstawie innych dokumentów niż faktury oraz czy możliwe jest uzupełnienie tego braku po zakończeniu roku budżetowego 2007. pamiętając przy tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.