V SA/Wa 263/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz "A." Sp. z o.o. w K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "A." Sp. z o.o. w K. (zwana dalej: skarżącą) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]" w ramach Działania 4.2 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013. Pismem z [...] lipca 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Regionalnego (PARP) poinformowała skarżącą spółkę o wynikach oceny merytorycznej wniosku. W piśmie tym wskazano, że wniosek został oceniony pozytywnie, uzyskał łącznie [...] punktów. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie skarżąca nie uzyskała punktów w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 5: "Projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE wymienione w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" (za spełnienie tego kryterium można było otrzymać 10 punktów). W uzasadnieniu tej oceny wskazano, że projekt ma jedynie neutralny wpływ na polityki horyzontalne. Wnioskodawca w ramach pozytywnego wpływu na zrównoważony rozwój założył, że zakupiona linia technologiczna będzie posiadała nowoczesne parametry umożliwiające zredukowanie zużycia energii o 15-20%, ale nie zostało to potwierdzone złożonym wskaźnikiem rezultatu we wniosku. W konsekwencji PARP poinformowała, że ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie w ramach rundy aplikacyjnej, umowa wsparcia nie może zostać podpisana. Odmienna ocena wniosku w zakresie spełnienia kryterium nr 5 dawałaby skarżącej wystarczającą liczbę punktów do zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Pismem z [...] lipca 2010 r. skarżąca złożyła protest od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie. W którym zarzuciła: nieprawidłową ocenę zgodności projektu z kryterium merytoryczno – fakultatywnym nr 5 polegającą na: a) nieuwzględnieniu przez Instytucję Oceniającą konstrukcji danego kryterium, co doprowadziło do uznania przez organ, że wniosek musi spełniać kumulatywnie dwa warunki, tj. mieć pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE wymienione w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, podczas gdy dla pozytywnej oceny wniosku wystarczało, aby wnioskodawca wykazał pozytywny wpływ na jedną z wymienionych polityk horyzontalnych; a) nieuwzględnieniu przez Instytucję Oceniającą wskazań wnioskodawcy w zakresie pozytywnego wpływu projektu na politykę horyzontalną UE wymienioną w art. 16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006; b) nieuwzględnienie pozytywnego wpływu projektu na politykę horyzontalną UE wymienioną w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Pismem z [...] października 2010 r. Instytucja Pośrednicząca – Ministerstwo Gospodarki poinformowało skarżącą, że protest został uznany za niezasadny. Organ wyjaśnił, że zgodnie z, Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 kryterium "Projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE wymienione w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" nie zostało spełnione. W ramach przedmiotowego kryterium – zgodnie z art. 16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 – Państwa członkowskie i Komisja podejmują odpowiednie kroki w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną na poszczególnych etapach wdrażania funduszy, a w szczególności – w dostępie do nich. W szczególności dostępność dla osób niepełnosprawnych jest jednym z kryteriów, których należy przestrzegać podczas określania operacji współfinansowanych z funduszy oraz które należy uwzględniać na poszczególnych etapach wdrażania. Odnosząc się do oceny tego kryterium organ wskazał, że zgodnie z art. 183a Kodeksu pracy – pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych, w szczególności bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenia etniczne, wyznanie, orientację seksualną, a także bez względu na zatrudnienie na czas określony lub nie określony albo w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu deklarując kierowanie się przy wyborze kandydatów na nowoutworzone miejsce pracy równym traktowaniem osób, co zapewni eliminację dysproporcji płci na rynku pracy oraz równe wynagrodzenie za tą samą pracę wnioskodawca deklaruje w rzeczywistości, że będzie przestrzegał prawa, do którego stosowania i tak jest zobowiązany bez względu na złożoną deklarację. W przypadku polityki równych szans, wnioskodawca określił, czym będzie się ona przejawiać, jednak nie podał konkretnych mechanizmów jakie zastosuje u siebie w przedsiębiorstwie. W przypadku ubiegania się o punkty w przedmiotowym kryterium, w zakresie równości szans przedsiębiorca ma obowiązek opisania barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie oraz powinien podać jakie działania zostaną podjęte w ramach projektu w celu ich eliminacji. Prawidłowy opis wpływu projektu odnośnie wyrównania szans kobiet i mężczyzn powinien zawierać kwestię oddziaływania zarówno na rynku pracy jak i w życiu społecznym. Wnioskodawca nie przedstawił we wniosku barier w dostępie do stanowisk istniejących w jego firmie oraz nie zawarł opisu działań jakie podejmie w celu ich eliminacji. W odniesieniu do oceny kryterium w zakresie polityki zrównoważonego rozwoju, zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, wszystkie projekty powinny być neutralne dla środowiska lub mieć na nie pozytywny wpływ. W myśl opisu zawartego w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, aby punkty zostały przyznane projekt musi osiągnąć poprawę wskazanych w Przewodniku lub zaproponowanych przez wnioskodawcę wskaźników obrazujących pozytywny wpływ projektu na zrównoważony rozwój. Tymczasem w pkt C.2 biznes planu wnioskodawca określił poziom ograniczenia zużycia energii o 15-20% w stosunku do wartości bazowej. Jest to jednak zbyt ogólna informacja, którą trudno zweryfikować. Wnioskodawca nie podał bowiem wartości bazowej ani docelowej zakładanego ograniczenia zużycia energii. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z 28 października 2010 r. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z [...] października 2010 r. skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. dokonanie oceny Projektu w sposób naruszający: a) art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; zwana dalej: u.z.p.p.r.) poprzez naruszenia zasady równego dostępu do pomocy stronie skarżącej w ramach programu oraz niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie Projektu skarżącego w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 5; b) art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 i ust. 4 u.z.p.p.r., które to naruszenie polegało na niezastosowaniu ww. przepisów w zakresie oceny kryterium wyboru projektów w ramach działania 4.2 wskazanego w Przewodniku i oznaczonego nr 5; c) wytyczne zawarte w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach POIG 2007-2013, a określających wymogi do spełnienia w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 5: Zgodność z politykami horyzontalnymi wymienionymi w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006; d) art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, że brak jest podstaw dla przyjęcia, iż Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną opisaną ww. przepisach; 2. nieuwzględnienie oświadczenia wnioskodawcy, co do tego, że projekt będzie miał pozytywny wpływ na zagadnienia równości szans i niedyskryminację, a w konsekwencji ocenę Projektu bez uwzględnienia okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącą na etapie ubiegania się o dofinansowanie; 3. naruszenie prawa poprzez nierzetelną, subiektywną i selektywną oceną Projektu skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła przede wszystkim, że analizowanie kryterium nr 5 nie może się obyć pominięciem zapisów Przewodnika wskazujących, że kryterium dotyczy stanu osiągniętego dzięki realizacji projektu. Pomimo tego zapisu, który wskazuje wprost na konieczność spełnienia przez wnioskodawcę powyższego kryterium dopiero w trakcie realizacji projektu – a nie na planowania przedsięwzięcia i opisywania go we wniosku, organy oceniające uznały brak wystarczającej argumentacji dla przyznania punktów w ramach tego kryterium. Skarżąca podkreśliła, że "opisanie barier w dostępie do stanowisk istniejących w firmie wnioskodawcy" jest niemożliwe w przypadku firm nowych, które nie prowadziły dotychczas działalności, nie zatrudniały pracowników i nie miały praktycznej możliwości zaobserwowania barier istniejących w dostępie do stanowisk. Taka sytuacja ma też miejsce w przypadku przedsiębiorstwa skarżącej, co wielokrotnie podkreślono w dokumentacji aplikacyjnej. W związku z tym, że skarżąca nie ma doświadczenia w zakresie prowadzenia polityki kadrowej, opisała więc we wniosku jedynie hipotetyczne bariery w dostępie do stanowisk jakie mogą zaistnieć w miejscu realizacji projektu. Przyjęcie takiego wymogu – zdaniem skarżącej – dyskwalifikowałoby bowiem wnioski podmiotów, które tak jak skarżąca rozpoczynają dopiero działalność gospodarczą w chwili składania wniosku, nie prowadząc jeszcze rozwiniętego przedsiębiorstwa i nie zatrudniając pracowników. A wytyczne zawarte w Przewodniku po kryteriach nie wprowadzają takich ograniczeń, wymagając spełnienia przewidzianych w nich kryteriów w czasie realizacji projektu, a nie w chwili składania wniosku. Skarżąca podkreśliła, że wbrew ocenie organu, wskazała we wniosku ogólne sposoby eliminacji barier w dostępie do stanowisk. Opis ten nie jest pustą i nic nie znaczącą deklaracją, ale sposobem postępowania skarżącej, zaś konkretne problemy i sposoby eliminowania ich pojawią się w trakcie praktycznej działalności spółki tj. w stanie osiągniętym dzięki realizacji projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga jest zasadna. Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję ocenę wniosku o dofinansowanie, należy mieć na uwadze zasady jej dokonywania, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W tym zakresie należy mieć na uwadze treść art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym – Instytucja zarządzająca, (...) powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. A także treść art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika, że ocena wniosków o dofinansowanie powinna być rzetelna i bezstronna. Dlatego też wyznacznikiem prawidłowości dokonanej oceny wniosku, obok zachowania wymogów proceduralnych, jest jej rzetelność (sumienność) i bezstronność (obiektywizm). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że ocena wniosku skarżącej spółki o dofinansowanie realizacji projektu, złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, 4. Oś priorytetowa: Inwestycje w Innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.2: Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego, została przeprowadzona w sposób naruszający art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonana przez organy – na etapie ocena merytorycznej fakultatywnej – ocena kryterium nr 5 "Projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE wymienione w art. 16 lub 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" była zgodna z prawem. Przy czym skarżąca w skardze nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w zakresie spełnienia polityki horyzontalnej o jakiej mowa w art. 17 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 (zrównoważonego rozwoju), a więc w tej części zgadza się z oceną dokonaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] października 2010 r. Jednakże niewypełnienie przez przedmiotowy projekt polityki horyzontalnej zrównoważonego rozwoju w żaden sposób nie może wpływać na całościową ocenę kryterium nr 5. Bowiem jak wynika z Części II "Szczegółowe wyjaśnienia kryteriów wyboru finansowanych operacji w ramach poszczególnych działań oraz poddziałań III, IV, V, VI osi priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013" "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013" – projekt ma mieć pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UW wymienione w art. 16 lub w art. 17 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Tak więc – jak słusznie skarżąca zarzuciła w proteście – wystarcza spełnienie jednej z wymienionych polityk horyzontalnych. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż na etapie oceny dokonanej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości oceniający w ogóle nie zwrócili uwagi, że wystarczy wypełnienie tylko jednej z polityk horyzontalnych i przyznając 0 punktów za spełnienie kryterium nr 5 odnieśli się tylko do polityki horyzontalnej zrównoważonego dostępu. Takie działanie PARP powoduje, że w istocie na tym etapie oceny wniosku kryterium nr 5 w zakresie polityki horyzontalnej z art. 16 Rozporządzenia Rady 1083/2006 (równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji) w ogóle nie zostało zbadane przez oceniających. Postępowanie takie powoduje – jak wyżej wspomniano – naruszenie art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dopiero na etapie rozpatrywania protestu organ zajął się kwestią oceny wypełnienia przez wniosek polityki horyzontalnej z art. 16 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, a raczej podjął próbą uzasadnienia zerowej oceny tego kryterium dokonanej przez oceniających PARP. Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu ograniczył się do przytoczenia wytycznych zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru, a także do stwierdzenia, że we wniosku skarżąca zadeklarowała wymagania i obowiązki pracodawcy wynikające z Kodeksu pracy takie jak: równe wynagrodzenie za pracę, równy dostęp do kształcenia zawodowego czy równe warunki zatrudnienia, których i tak ma obowiązek przestrzegać. Zarzucił także, że we wniosku nie zostały przedstawione bariery w dostępie do stanowisk istniejące w jego firmie oraz nie zawarto opisu działań jakie zostaną podjęte w celu ich eliminacji. Zdaniem Sądu tak przedstawiona ocena przez organ jest oceną niepełną, a przez to niezgodną z prawem. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że skarżąca uzasadniając wniosek w zakresie kryterium nr 5 zadeklarowała także pozakodeksowe inicjatywy, które mogą przyczynić się do włączenia zagadnień równości płci do obszaru ekonomicznego. Otóż – jak trafnie wskazano w proteście i skardze – skarżąca uzasadniając pozytywny wpływ na politykę równych szans stwierdziła we wniosku, iż "widzi konieczność adaptacji różnych form zatrudnienia do określonych warunków szczególnie pod względem ich elastyczności i ekonomiczności. Takie formy zatrudnienia będą skierowane przede wszystkim do grup społecznych mających słabe szanse na znalezienie pracy czy też wychowujących dzieci". Ten fragment uzasadnienia wniosku został całkowicie pominięty przez instytucje oceniające wniosek, a w związku z tym wymaga ponownej oceny. W tym miejscu zauważyć należy, że nie jest rolą Sądu dokonywanie oceny i przyznawania punktów za spełnienie danego kryterium (to mogą uczynić jedynie powołani eksperci), jednak biorąc pod uwagę to, że za spełnienie tego kryterium można przyznać od 0 do 10 punktów, a oceniający PARP – jak podkreślono wyżej – pominęli ocenę polityki horyzontalnej z art. 16 Rozporządzania Rady nr 1083/2006, ocena zerowa tego kryterium nie wydaje się być oceną prawidłową. Ponadto Sąd za słuszny uznał zarzuty skargi, iż kryterium nr 5 (jak stanowi Przewodnik po kryteriach wyboru) dotyczy stanu osiągniętego dzięki realizacji projektu, a skarżąca jako nowe powstałe przedsiębiorstwo, które dopiero będzie realizowało wniosek, nie mogło w uzasadnieniu projektu opisać barier w dostępie do stanowisk istniejących w firmie wnioskodawcy, ponieważ jest to niemożliwe w przypadku firm nowych, które nie prowadziły dotychczas działalności i nie zatrudniały pracowników. Tak więc szeroko opisany w zaskarżonym piśmie brak podania barier w dostępie do stanowisk i działań powodujących ich eliminację był niemożliwy do spełnienia przez skarżącą, a tam samym nie może być powodem negatywnej oceny tego kryterium. Takie podejście instytucji oceniających projekt powoduje naruszenie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym Instytucja zarządzająca (...) powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Przyjęcie takiego wymogu dyskwalifikowałoby wnioski podmiotów, które jak skarżąca, rozpoczynają dopiero działalność gospodarczą. A takich ograniczeń – jak trafnie zauważono skardze – wytyczne zawarte w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji POIG 2007 – 2013 nie wprowadzają. Z uwagi na powyższe Sąd za trafne uznał zarzuty skargi, a w związku z tym stwierdza – na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., że ocena wniosku skarżącej spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. O kosztach Sąd orzekł stosownie do postanowień art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz na podstawie § 2 ust. 1, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).