V SA/Wa 2637/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia ... czerwca 2016 r. Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz D. S.A. z siedzibą w B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia ... czerwca 2016 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił "..." S.A. w B. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy październik, listopad i grudzień 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 25a ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2046 ze zm.; powołana dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"), na skutek posiadanych przez stronę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie zarzucając, że brak jest podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania, gdyż pracodawca nie posiada zaległości wobec PFRON. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji (...), miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości powyżej 100 zł w zobowiązaniach wobec Funduszu. W myśl art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji (...), w przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania za okres wskazany w decyzji o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że art. 26a ust. 9 stanowi o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON nie wskazując jednakże, że ma to być zaległość wymagalna i bezsporna. A zatem każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja jest zaległością skutkującą odmową wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia ... sierpnia 2013 r. znak: ... określił wysokość zobowiązań "... S.A" z tytułu wpłat na PFRON w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za listopad 2012 r. w łącznej kwocie ... zł. Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z dnia ... lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Do dnia 3 czerwca 2016 r. Strona nie dokonała żadnej wpłaty na poczet ww. zobowiązania. W związku z faktem zaistnienia zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON, pismem z dnia 15 marca 2016 r. Fundusz przekazał stronie informację o toczącym się postępowaniu w sprawie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania za okres sprawozdawczy październik, listopad i grudzień 2015 r. oraz poinformował o jej prawie do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz prawie do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Strona korzystając z przysługującego jej uprawnienia, w piśmie z dnia 25 marca 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, powtórzone następnie w odwołaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. od decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu strony naruszenia art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji (...), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy pracodawca nie posiada zaległości wobec PFRON, organ II instancji stwierdził, że jest on bezzasadny. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości, nie oznacza to, że zobowiązanie wskazane w ww. decyzjach przestało istnieć. Organ podkreślił, że przytoczony przez Stronę wyrok jest nieprawomocny. Co więcej, nawet prawomocny wyrok wstrzymujący wykonalność zaskarżonej decyzji w całości nie oznacza, że zobowiązanie wskazane w ww. decyzji przestało istnieć. Zdaniem organu II instancji, dopiero prawomocny wyrok uchylający decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r. oraz decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... sierpnia 2013 r., mogłyby spowodować, że to zobowiązanie przestałoby istnieć (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1823/08). Przy powyższym wskazać należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zauważył, że w przypadku dokonania przez stronę wpłaty na PFRON kwoty ... zł wraz z odsetkami i uznania przez Sąd, że kwota ta jest Funduszowi nienależna, kwota ta wraz z odsetkami stanowić będzie nadpłatę i podlegać zwrotowi zgodnie z art. 76 ustawy Ordynacja podatkowa (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 563/14). Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zarzucając jej naruszenie: - art. 26a § 8 ustawy o rehabilitacji, - art. 26a § 9 ustawy o rehabilitacji, - art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r. 267, dalej: "k.p.a."). Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż nie ma zadłużenia w stosunku do PFRON wynikającego z decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... sierpnia 2013 r. oraz podtrzymującej jej decyzji organu II instancji - Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, w którym uchylił m.in. decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... sierpnia 2013 r. To właśnie w przytoczonej decyzji określone zostało zobowiązanie powołane jako podstawa wstrzymania przedmiotowego dofinansowania. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w punkcie 2 powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, iż wykładnia celowościowa wskazuje na dyscyplinujący charakter art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji. Brak jest natomiast podstaw do dyscyplinowania strony w wypadku gdy brak jest prawnie skutecznego zobowiązania do zapłaty określonych należności w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy sprawy o sygn. akt III SA/Wa 1124/14 oraz sprawy niniejszej wynika, że określenie wysokość zobowiązań "..." S.A. z tytułu wpłat na PFRON w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za listopad 2012 r. przez Prezesa Zarządu PFRON w łącznej kwocie ... zł miało wpływ na decyzję w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy październik, listopad i grudzień 2015 r. Zatem decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie została wydana w konsekwencji decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r. znak: ... i poprzedzającej ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... sierpnia 2013 r. znak: ... Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... sierpnia 2013 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Minister Pracy i Polityki Społecznej wywiódł od tego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1004/15, utrzymał w mocy powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. Należy zauważyć, że już z chwilą wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie mógł powoływać się na fakt wydania decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... sierpnia 2013 r. Sąd bowiem orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Należy w tym miejscu przywołać pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 32, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, iż decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Pomimo zatem braku prawomocności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r. wywołał skutek w postaci zawieszenia mocy (skutku prawnego) uchylonej decyzji (A. Kabat, Art. 152. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. LEX, 2013, teza 3). W wyroku z dnia z dnia 14 lipca 2014 r. II FSK 2031/14 LEX nr 1486779 Naczelny Sąd Administracyjny, również zauważył że zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Ze względu na ratio legis regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a., orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego ona dotyczy i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. Biorąc pod uwagę powyższe niezrozumiałe jest stanowisko organu administracji, iż każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja, jest zaległością skutkującą odmową wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Fakt zaistnienia bowiem zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON był oparty wyłącznie na decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... sierpnia 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za listopad 2012 r., których moc (skutek prawny) został zawieszony. Ponownie wskazać należy, iż w stanie rozstrzygniętej sprawy oznacza to, że te decyzje organów nie mogły być wykonane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ich uchylenie nie było jeszcze prawomocne w dacie wydawania zaskarżonej decyzji prawomocne, nie mniej nie mogły one wywołać żadnych skutków prawnych z uwagi na wskazany przepis art. 152 p.p.s.a. Ponadto, brak jest w sprawie jakichkolwiek innych ustaleń i dowodów na okoliczność istnienia zaległości spółki wobec PFRON, powyżej 100 zł, dającej podstawę faktyczną do stosowania art. 26a ust.8 ustawy o rehabilitacji. Wykazywanie przez organy istnienia zaległości spółki wobec PFRON tylko w oparciu o ww. kwestionowaną decyzję z dnia ... sierpnia 2014 r. (decyzję zakwestionowaną zarówno przez spółkę jak i przez sąd I instancji) było niewystarczające w ramach zbierania materiału dowodowego w sprawie i ustalania prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Obecnie dowodzi tego okoliczność powstała na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 maja 2017r., sygn. akt II FSK 1004/15, oddalającego skargę kasacyjną Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 17 grudnia 2014r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14. Oddalenie skargi kasacyjnej uprawomocniło wyrok sądu I instancji co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezesa PFRON z dnia ... sierpnia 2014 r., będącej jedynym dowodem w niniejszej sprawie na okoliczność istnienia zaległości spółki wobec PFRON dającej podstawę do stosowania instytucji wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na mocy art. 26a ust.8 ustawy o rehabilitacji. Tym samym brak jest ustaleń na okoliczność istnienia zaległości spółki wobec PFRON powyżej 100zł oraz brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na jej istnienie. Zgodnie z treścią art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji: "Jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania." Zatem przesłanką warunkującą wstrzymanie miesięcznego dofinansowania jest istnienie zaległości po stronie pracodawcy w wysokości powyżej 100zł. Ustalenie istnienia takich zaległości należy do sfery stanu faktycznego sprawy, a to oznacza należyte zebranie materiału dowodowego wykazującego tę okoliczność. Zgodnie z treścią art. 45 ust.3a : "Przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Według zaś zasad ogólnych k.p.a. - "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." (art. 7), "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." (art. 77 § 1), "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona." (art. 80). W przedmiotowej sprawie zabrakło także prawidłowego zastosowania powyższych przepisów. Ich naruszenie było istotne, tj. nastąpiło w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 1004/15 został wydany po wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji gdyż z treści wyroku sądu I instancji i jego uzasadnienia, znanego obu organom orzekającym w sprawie, wynikała konieczność należytego wykazania istnienia wskazywanych zaległości spółki wobec PFRON. Na marginesie Sąd zauważa, iż chociaż odpowiada literze prawa pogląd organu, że w przypadku dokonania przez stronę wpłaty na PFRON kwoty ... zł wraz z odsetkami i uznania przez Sąd, że kwota ta jest Funduszowi nienależna, kwota ta wraz z odsetkami stanowić będzie nadpłatę i podlegać zwrotowi zgodnie z art. 76 ustawy Ordynacja podatkowa - to w rozpatrywanej sprawie w sytuacji kiedy decyzje organów w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za listopad 2012 r. zostały uchylone przez Sąd, nie wydaje się aby pogląd ten był zgodny z wyrażonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885, ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) zasadami gospodarności oraz celowości w wydatkowaniu środków publicznych. Uwzględniając bowiem charakter nadpłaty jako świadczenia nienależnie uiszczonego, należy uznać, że oprocentowanie nadpłaty jest rodzajem rekompensaty za niezgodne z prawem przetrzymywanie pieniędzy podatnika (lub innego podmiotu zobowiązanego) przez właściwe organy. Rekompensaty, co należy wyraźnie podkreślić, wypłacanej ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach postepowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.