V SA/Wa 2638/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. Sp. jawna K S, Z S na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2010 r. nr [... w przedmiocie stwierdzenia niezasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] marca 2010 r. nr [...]. II. Zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Z. Spółka Jawna K. S., Z. S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej "organ" lub "Prezes UKE" utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdzające niezasadność zarzutów zgłoszonych przez Z. Spółka Jawna K. S., Z. S. w piśmie z [...] grudnia 2009 r. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2009 r. wystawionego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym. Pracownicy Urzędu Komunikacji Elektronicznej Delegatura w [...] przeprowadzili w dniach od [...] września do [...] listopada 2008 r. w Firmie Handlowej D. K. G., H. W., B. G. s.c. z siedzibą w [...] kontrolę wyrobów wprowadzonych do obrotu. Kontroli poddano między innymi aparat telefoniczny [...], dalej "wyrób", który podlega obowiązkowej ocenie zgodności z wymaganiami zasadniczymi ujętymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 1999 r. nr 1999/5 w sprawie urządzeń radiowych i końcowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności (Dz. Urz. UE L Nr 91 z dnia 7 kwietnia 1999r.). Producentem i wprowadzającym wyrób do obrotu była spółka jawna z siedzibą w [...] Z., K. S., Z. S., dalej "skarżąca". W wyniku badania wyrobu przeprowadzonego w toku kontroli przez laboratorium Gospodarstwo Pomocnicze - Centralne Laboratorium Badań Technicznych Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Warszawie, dalej "CLBT", stwierdzono, że wyrób nie spełnia wymagań zasadniczych. Wyniki badania CLBT zawarło w sprawozdaniach nr [...] i nr [...] z dnia [...] października 2008 r. W związku z negatywnym wynikiem badania Urząd Komunikacji Elektronicznej przedstawił skarżącej wezwanie do zapłaty kosztów badania w wysokości 6.067,64 zł. Następnie skierował przeciwko skarżącej upomnienie, a w dniu [...] września 2009r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W piśmie z [...] grudnia 2009 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie prowadzonej przeciwko niej egzekucji, a w dalszej części pisma wniosła o uchylenie postępowania egzekucyjnego z powodu nieistnienia obowiązku płatności. Skarżąca stwierdziła, że organ powinien wystąpić z wezwaniem do zapłaty po zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia, że produkt jest niezgodny z wymaganiami zasadniczymi i po wydaniu w tej sprawie decyzji, która stanowiła by również podstawę do wniesienia opłaty. Ponadto, w ocenie skarżącej wezwanie do zapłaty nie może stanowić podstawy do żądania uiszczenia kwoty wskazanej w wezwaniu, jeżeli skarżąca nie otrzymała w sprawie decyzji albo postanowienia stwierdzającego obowiązek wniesienia opłaty za badanie wyrobu nie spełniającego zasadniczych wymagań. Organ uznał, że przedmiotem pisma skarżącej są zarzuty zgłoszone w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2009 r. i postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził ich niezasadność. Odnosząc się do podniesionych argumentów skarżącej organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że wyrób nie spełnia zasadniczych wymagań, opłaty związane z badaniami ponosi osoba, która wyrób wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku. Podstawę do stwierdzenia, czy wyrób spełnia zasadnicze wymagania stanowi badanie tego wyrobu dokonane przez CLBT. Zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.), dalej "ustawa" nie uzależniają obciążenia osoby, która wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku wyrób nie spełniający zasadniczych wymagań, od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami zasadniczymi. Ponadto stwierdził, że przepisy ustawy o systemie oceny zgodności nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji albo postanowienia w przedmiocie obciążenia kosztami badań podmiotu wprowadzającego do obrotu wyrób nie spełniający zasadniczych wymagań. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podtrzymała argumenty podniesione w piśmie [...] grudnia 2009 r. Wskazała, że nadal nie otrzymała decyzji w sprawie stwierdzenia niezgodności wyrobu w wymaganiami zasadniczymi. Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. nr [...] organ utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uznanie, że brak jest podstaw do obciążania skarżącej kosztami badań w zakresie spełnienia przez wyrób zasadniczych wymagań, zwrot kwoty pobranej przez organ na podstawie tytułu egzekucyjnego z dnia [...] września 2009r., uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie wycofania z obrotu aparatu telefonicznego [...] oraz uznanie, że badany wyrób spełnia wymagania zasadnicze. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła argumenty przeciwko zasadności wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami zasadniczymi lub innymi wymaganiami, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności. Skarżąca zarzuciła błędy w procedurze postępowania, błędne sformułowanie przez organ wymagań zasadniczych, w zakresie kompatybilności elektromagnetycznej oraz bezzasadne wydanie decyzji nakazującej wycofanie wyrobu. W zakresie błędów w procedurze postępowania skarżąca zarzuciła niejasną, niezrozumiałą i niezgodną z przepisami procedurę postępowania zastosowaną przez organ, bezzasadne przedłużanie postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o systemie oceny zgodności, pomimo obowiązku jego zakończenia w ciągu 4 miesięcy. Skarżąca argumentowała również, że została obciążona kosztami badań i wystawiono przeciwko niej tytuł egzekucyjny "nie udokumentowany żadną decyzją lub postanowieniem", nie otrzymała pełnych wyników badań na podstawie, których stwierdzono niezgodność z wymaganiami zasadniczymi oraz nie otrzymała decyzji o niezgodności produktu z wymaganiami zasadniczymi. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie oraz mogą być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest badanie legalności postanowień wydanych w przedmiocie stwierdzenia niezasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca wskazała w skardze, że przedmiotem jej żądania jest uchylenie postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymującego w mocy własne postanowienie stwierdzające niezasadność zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w sprawie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wniosła też o zwrot kwoty pobranej przez organ na podstawie tytułu egzekucyjnego. Jednocześnie skarżąca podniosła zarzuty przeciwko prowadzonemu przeciwko niej postępowaniu administracyjnemu w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami zasadniczymi lub innymi wymaganiami i wniosła o uznanie, że brak jest podstaw do obciążania jej kosztami badań w zakresie spełniania przez wyrób zasadniczych wymagań, uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie wycofania wyrobu z obrotu oraz uznanie, że badany wyrób spełnia wymagania zasadnicze. Zauważyć należy, że postępowanie egzekucyjne zostało poprowadzone przeciwko skarżącej w związku z prowadzoną na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności kontrolą spełniania przez wyroby zasadniczych i innych wymagań. W toku kontroli organ zlecił akredytowanemu i notyfikowanemu laboratorium Gospodarstwo Pomocnicze - Centralne Laboratorium Badań Technicznych Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Warszawie wykonanie badania wyrobu. Przeprowadzone badania wykazały, że wyrób nie spełnia określonych wymagań zasadniczych. Ponieważ wynik badań okazał się negatywny, organ, na podstawie art. 40j ustawy, obciążył kosztami jego przeprowadzenia skarżącą, a następnie wobec nieuiszczenia przez skarżącą opłaty, wszczął postępowanie egzekucyjne. Zgodzić się należy z oceną skarżącej, że organ administracji przeprowadzając postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej opłaty z tytułu przeprowadzonych badań nie zastosował właściwych przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszył przepisy postępowania egzekucyjnego. W istocie w przepisach ustawy o systemie oceny zgodności ustawodawca umieścił regulacje stanowiące podstawę do nałożenia opłaty z tytułu przeprowadzonych badań wyrobu na stronę skarżącą. Stosownie bowiem do art. 40j ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że wyrób nie spełnia zasadniczych wymagań, opłaty związane z badaniami ponosi osoba, która wyrób wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku. Na podstawie art. 40j ust. 2 i ust. 5 ustawy opłaty, organ wyspecjalizowany ( w niniejszej sprawie Prezes UKE) ustala na podstawie uzasadnionych kosztów badań, z uwzględnieniem rodzaju badanego wyrobu oraz stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonych badań i stosuje do nich przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślić jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "kpa" oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej "upea". W niniejszej sprawie CLBT po przeprowadzeniu badań wyrobu wystawił w dniu [...] października 2008 r. fakturę VAT [...] na kwotę 6067,64 zł. Należność została uregulowana przez Urząd Komunikacji Elektronicznej, który powołując się na art. 40j ust. 1 ustawy wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty "ustalonej na podstawie uzasadnionych kosztów badania z wynikiem negatywnym telefonu przewodowego typ: [...]". Ponieważ skarżąca nie uiściła przedmiotowej opłaty, organ skierował do niej upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy, w celu przymusowego wyegzekwowania opłaty. Sąd za zasadną uznaje skargę w zakresie zarzutów dotyczących zastosowanej wobec skarżącej procedury obciążenia jej koszami badań. W ocenie Sądu wezwanie do uiszczenia opłaty za badanie z wynikiem negatywnym telefonu przewodowego typ: [...] nie może stanowić samodzielnej podstawy do żądania uiszczenia opłaty na rzecz Skarbu Państwa w demokratycznym państwie prawa. Zasadnie skarżąca podniosła zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu zwracając uwagę, że organ przed rozpoczęciem egzekucji należności z tytułu opłaty za badania powinien wydać akt prawny, w którym stwierdził by wysokość kosztów badania oraz podstawę prawną na jakiej obciąża nimi skarżącą. Pominięcie takich czynności procesowych pozbawiło w istocie skarżącą możliwości oceny, czy organ zasadnie żąda od niej zapłaty za badanie wyrobu. Jak stwierdzono, podstawa materialna do żądania uiszczenia opłaty za badanie wyrobu została określona w art. 40j ustawy. W przepisie tym ustawodawca nie określił jednak wysokości opłaty z tytułu wykonanych badań, stwierdzając jedynie, że wysokość tej opłaty ustala organ wyspecjalizowany. W ocenie Sądu, strona skarżąca ma prawo wiedzieć, dlaczego koszty badania telefonu wyniosły 6067,60 zł. Wezwanie strony do zapłaty kosztów w wymienionej kwocie, bez wskazania przesłanek wymierzenia opłaty w takiej, a nie w innej wysokości, nie jest zdaniem Sądu dopuszczalną formą działania organu administracji. Sąd nie podziela poglądu organu, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieją przepisy na podstawie których organ mógłby wydać akt prawny w sprawie obciążenia skarżącej opłatą. Przepisem tym jest art. 42 ustawy, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, do postępowania w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć również należy, że na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy, do kontroli prowadzonej przez organy wyspecjalizowane stosuje się przepisy dotyczące zakresu działania tych organów oraz przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy, organem wyspecjalizowanym jest Prezes UKE, a zakres jego działania określa między innym ustawa z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800). W art. 206 ust. 1 tej ustawy stwierdzono, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. W powołanym przepisie z postępowania przed Prezesem UKE nie wyłączono postępowania kontrolnego prowadzonego przez ten organ (wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 384/08). Sąd podziela ocenę wyrażoną w powyższym wyroku NSA. W przedmiotowej sprawie organ powinien więc prowadzić postępowanie kontrolne również na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dział IX kpa nosi tytuł: "Opłaty i koszty postępowania". Stosownie do art. 264 § 1 kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ powinien zastosować powołany przepis art. 264 § 1 kpa. O ile więc art. 40 j ustawy stanowi podstawę materialną do obciążenia strony opłatą za badanie wyrobu, to art. 264 kpa stanowi podstawę proceduralną, w związku z art. 123 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Opłata za badanie z wynikiem negatywnym wyrobu stanowi w istocie należność związaną z kosztami prowadzonego postępowania kontrolnego w sprawie spełnienia przez wyroby zasadniczych oraz innych wymagań (podobnie wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II GSK 137/07), publ. System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 18/2011. Uproszczenie przez organ administracji procedury obciążenia skarżącej kosztami postępowania czynią również zasadnymi jej zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. Stosownie do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Na podstawie art. 27 par. 1 upea tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela, 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację, 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń, 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej, 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela, 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Powołany przepis wymienia więc wymogi formalne tytułu wykonawczego. Analizując wystawiony w dniu [...] września 2009 r. przeciwko skarżącej tytuł wykonawczy nr [...] stwierdzić należy, że nie spełnia on określonych prawem wymogów formalnych. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 6 upea tytuł wykonawczy wskazuje podstawę prawną egzekucji. W tytule wykonawczym wystawionym przeciwko skarżącej, organ wskazał jako podstawę prawną art. 40j ust. 5 ustawy. Mając na uwadze, że opłata za badanie stanowi w istocie koszty postępowania, o których organ orzeka na podstawie art. 264 kpa, podstawę prawną prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowi również art. 265 kpa, zgodnie z którym wszelkie nie uiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Wątpliwości wzbudza również podana w poz. 30 tytułu wykonawczego podstawa prawna należności. Wprawdzie obowiązek uiszczenia przez stronę opłaty za zakończone wynikiem negatywnym badanie wyrobu wynika z ustawy o systemie oceny zgodności, ale ustawodawca nie określa w art. 40 ustawy wysokości takiej opłaty. Stosownie do art. 40j ust. 2 ustawy, opłaty związane z badaniami wyrobu ustala organ wyspecjalizowany na podstawie uzasadnionych kosztów badań, z uwzględnieniem rodzaju badanego wyrobu oraz stopnia skomplikowania i zakresu prowadzonych badań. Takie brzmienie przepisu wyklucza w ocenie Sądu twierdzenie, że opłaty za badanie powstają w mocy prawa. Ustawa określa jedynie podmioty obowiązane do uiszczenia opłaty, warunki nałożenia opłaty oraz kryteria ustalenia jej wysokości. Powołany przepis wprost stanowi, że wysokość opłaty ustala organ wyspecjalizowany. W niniejszej sprawie przyjąć więc należy, że wysokość opłaty ustalił Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ale nie dokonał tego w prawidłowej formie prawnej, za którą nie można uznać wezwania do zapłaty. W ocenie Sądu, organ powinien ustalić wysokość opłaty za przeprowadzone w toku kontroli badanie wyrobu, stanowiącej w istocie koszty postępowania, na podstawie art. 264 kpa oraz art. 123 kpa. Stwierdzić więc należy, że tytuł wykonawczy nr [...] zawiera braki formalne, które uniemożliwiają skuteczne prowadzenie na jego podstawie egzekucji. Tym samym zarzuty skarżącej przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu podniesione w toku tego postępowania oraz podniesione w skardze są zasadne, a organ wydając postanowienie stwierdzające niezasadność zgłoszonych zarzutów naruszył zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8