V SA/Wa 2638/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...], września 2011r. nr [...], w przedmiocie zwrotu do budżetu części subwencji; skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Finansów, dalej "organ", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę Z. (dalej: "skarżąca", "Gmina"), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r., zobowiązującą Gminę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Ministra Finansów o zobowiązanie Gminy do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Minister Edukacji Narodowej poinformował, że naliczenie wyższej od należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 nastąpiło w związku z błędem popełnionym przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. G. przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej, polegającym na zawyżeniu liczby uczniów ogółem oraz przeliczonych wagami PI, P5, P39, R o 1 ucznia (wykazano [...], powinno być [...]), jak również liczby uczniów przeliczonych wagą P5 o 1 ucznia (wykazano [...], powinno być [...]). W związku z powyższym liczba uczniów przeliczeniowych dla Gminy Z. została zawyżona o 11,9357. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Finansów powiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Finansów zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 52.092 zł. W uzasadnieniu wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2010 dla Gminy została nieprawidłowo skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej, o 11,9357 uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych. Rozpoznając sprawę w wyniku wniosku skarżącej o ponowne jej rozpatrzenie Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzją własną z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podnoszona przez skarżącą okoliczność braku wpływu na uzyskanie w nienależnej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśnił, że część oświatowa subwencji ogólnej dzielona jest między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki i obowiązane są do sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach sprawowanego nadzoru. Za wykonywanie obowiązków w zakresie sprawdzania poprawności danych odpowiada wójt lub upoważniona przez niego osoba. W związku z powyższym Minister Finansów nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma wpływu na dane zawarte w pliku systemu informacji oświatowej, a zajmuje się jedynie ich techniczną obróbką i przekazaniem. Podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania z zakresu oświaty poprzez utworzenie szkół w formie jednostek budżetowych. Jednostka budżetowa gminy funkcjonuje w ramach gminy i jest finansowana z jej budżetu, nie można więc traktować szkoły jako bytu prawnego działającego poza gminą. Minister Finansów po powtórnym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 dla Gminy została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej, o 11,9357 uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 7.854.308 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej przeliczona bez uwzględnienia 11,9357 uczniów przeliczeniowych wynosi 7.802.216 zł. Kwotę 52.092 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymała Gmina na rok 2010, a kwotą ustaloną w postępowaniu administracyjnym, należy uznać za kwotę nienależną, która podlega zwrotowi do budżetu państwa. Na powyższą decyzję Ministra Finansów Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 4 ust. 6 ustawy z 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej oraz art. 37 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Odwołując się do treści przepisu art. 7 ustawy o systemie informacji oświatowej skarżąca argumentowała, że przepis ten jednoznacznie różnicuje odpowiedzialność poszczególnych podmiotów uczestniczących w zbieraniu danych w systemie informacji oświatowej w zależności od tego, czy są one podmiotami wprowadzającymi dane do bazy danych, czy też podmiotami przekazującymi dane otrzymane z innych oświatowych baz danych. Tylko podmiot, który sam wprowadza dane do systemu, odpowiada za ich kompletność, poprawność oraz zgodność ze stanem faktycznym. Natomiast odpowiedzialność podmiotów, które nie wprowadzają danych, a jedynie dane te gromadzą i przekazują dalej, jest ograniczona tylko co do sprawdzenia ich kompletności lub poprawności. Wyłączenie odpowiedzialności za zgodność ze stanem faktycznym wynika z tego, że ustalenie stanu faktycznego wymaga dostępu do dokumentacji źródłowej szkoły lub placówki. W ocenie skarżącej ustawa o systemie informacji oświatowej (SIO) wyraźnie różnicuje odpowiedzialność kierownika szkoły i odpowiedzialność kierownika jednostki samorządu terytorialnego za dane wprowadzone do SIO. Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego ograniczona jest do sprawdzenia kompletności i poprawności danych, przekazanych z bazy danych szkoły. W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe wyliczenie subwencji było wynikiem omyłki, jaką popełnił dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w G., wprowadzając dane do SIO. Gmina w żaden sposób nie była w stanie zweryfikować wprowadzonych przez szkołę w tym zakresie danych ze stanem faktycznym, ponieważ w ramach sprawowanego nadzoru nie miała dostępu do dokumentacji źródłowej, na podstawi której wprowadzano dane o liczbie uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, rocznik 2001, a zatem nie ponosi odpowiedzialności za zgodność danych ze stanem faktycznym i za nieprawidłowe wyliczenie kwoty subwencji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na skarżącą gminę obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej "u.d.j.s.t." w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z akt sprawy, nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło w związku z błędem popełnionym przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z.G. przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej, polegającym na zawyżeniu liczby uczniów ogółem oraz przeliczonych wagami PI, P5, P39, R o 1 ucznia (wykazano [...], powinno być [...]), jak również liczby uczniów przeliczonych wagą P5 o 1 ucznia (wykazano [...], powinno być [...]). W związku z powyższym liczba uczniów przeliczeniowych dla Gminy Z. została zawyżona o 11,9357. Sąd podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez Ministra Finansów oraz przyjętą przez ten organ wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, został dokonany w sposób określony w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756). Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, określony został m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 oraz art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.), dalej "s.i.o." Stosownie do art. 4 ust. 6 s.i.o. jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące: 1) zbiory danych z baz danych oświatowych: a) szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki, b) szkół i placówek oświatowych, publicznych i niepublicznych, prowadzonych przez inne niż jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne i osoby fizyczne, dla których są odpowiednio organem właściwym do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, albo organem prowadzącym ewidencję, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty; 2) zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 4 pkt 1, 2 i 4, z baz danych oświatowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 1a Karty Nauczyciela; 3) zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 4 pkt 3, z baz danych jednostek obsługi. Z przepisów art. 7 ust. 1 – ust. 3 s.i.o. wynika, że podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych przez nie w bazach danych oświatowych, z wyjątkiem danych, które zostały przekazane z innych baz danych oświatowych, obowiązane są do sprawdzania kompletności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych, obowiązane są także do sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Na podstawie przepisu art. 7 ust. 4 i ust. 5 s.i.o. jednostki prowadzące bazy danych oświatowych w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, obowiązane są niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych, a podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Stosownie do art. 7 ust. 6 s.i.o. za wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 7 ust. 1-5 s.i.o. odpowiadają: 1) dyrektor szkoły lub placówki oświatowej albo dyrektor lub kierownik jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a Karty Nauczyciela, dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej lub dyrektorzy okręgowych komisji egzaminacyjnych oraz kierownicy jednostek obsługi; 2) odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, właściwy minister, kurator oświaty, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania lub upoważniona przez nich osoba. Z powołanych przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki (art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. a s.i.o.). Na jednostkach samorządu terytorialnego spoczywa również obowiązek sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach sprawowanego nadzoru (art. 7 ust. 3 s.i.o.), a za wykonywanie obowiązków w zakresie sprawdzania poprawności danych odpowiada wójt lub upoważniona przez niego osoba (art. 7 ust. 6 pkt 2 s.i.o.). Wobec powyższego Sąd podziela ocenę prawną powołanych przepisów dokonaną przez Ministra Finansów, iż zakres kompetencji nadzorczych Gminy wobec szkół i placówek oświatowych - jednostek organizacyjnych Gminy, nie ogranicza się do działania w zakresie wyłącznie technicznej obróbki i przekazania danych statystycznych kolejnym podmiotom, bez ich jakościowej analizy, która w konsekwencji może mieć wpływ na określenie w odpowiedniej wysokości jednego z elementów dochodu jednostki samorządu terytorialnego. W świetle art. 34 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t. część oświatowa subwencji ogólnej przekazywana jest z budżetu państwa w ratach miesięcznych bezpośrednio danej jednostce samorządu terytorialnego, do której zadań oświatowych należy prowadzenie tej szkoły. W związku z powyższym to jednostkę samorządu terytorialnego, której została przyznana subwencja oświatowa w kwocie wyższej od należnej, zobowiązuje się do zwrotu nienależnej kwoty. Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w celu wykonywania zadań gminy. Jednostkami organizacyjnymi gminy, służącymi wykonywaniu jej zadań własnych z zakresu oświaty, są m.in. szkoły i placówki określonego typu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) jednostki te funkcjonują w formie jednostek budżetowych, które, zgodnie z generalnymi zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy przepisu art. 34a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę, w tym jednostka samorządu terytorialnego, sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W świetle powyższych przepisów zakres kompetencji nadzorczych w obszarze finansowym ustawodawca definiuje znacznie szerzej, niż jedynie w wymiarze techniczno- porządkowym. Nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa pogląd strony skarżącej, zgodnie z którym odstąpienie od naliczania odsetek od nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest spowodowane tym, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają wpływu na ustalenie wysokości tej części subwencji. Materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej stanowi przepis art. 37 u.d.j.s.t., który to przepis nie przewiduje naliczania odsetek od nienależnie uzyskanych kwot części subwencji ogólnej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 37 u.d.j.s.t. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego obliguje bowiem organ do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej w przypadku, gdy jednostka otrzyma kwotę wyższą od należnej. Powołana ustawa nie zawiera przesłanek zwalniających jednostkę samorządu terytorialnego z obowiązku zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, w sytuacji, kiedy to dyrektor szkoły podał błędne dane do systemu informacji oświatowej. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.